我国住房公积金制度自上世纪90年代初建立以来, 归集力度不断扩大, 覆盖面日益扩展, 归集额逐年上涨, 在改善广大居民住房条件等方面发挥了重要作用。然而, 住房公积金制度在我国发展毕竟只有十余年的时间, 目前只是处于其发展过程中的初级阶段。在这个阶段, 伴随着住房公积金规模的高速扩张, 现行住房公积金制度中存在的问题也显现出来, 如何解决这些问题, 充分发挥公积金在保障住房方面的重要作用, 是当前的重要课题。
一、现行住房公积金制度存在的问题及成因
鉴于我国实践的不足, 现行住房公积金制度在制定和运行中存在着许多缺陷和问题, 现就住房公积金在缴存阶段、使用阶段、管理机制等方面存在的缺陷、问题及原因进行分析。
1.住房公积金缴存阶段的缺陷及原因
根据住房与城乡建设部数据, 截止到2007年末, 全国住房公积金缴存人数为7187.91万人, 比上年增长了3.77%。但是相比全国几亿人的在岗职工来说, 住房公积金覆盖范围仍然很小。造成我国住房公积金覆盖范围狭窄, 筹款渠道单一的主要原因是:
企业经营困难, 无力按时缴纳。由于企业公积金的缴存是与企业自身经济效益挂钩的, 所以部分企业因为经营不善, 导致经济效益不佳, 只有申请缓缴或是欠缴。然而, 缓缴或是欠缴增大了住房公积金缴存的随意性, 与公积金制度的强制性和稳定性相背离, 不能使公积金的覆盖范围得到有效扩大。
存在认识误区, 缺乏法律意识。一些部门的领导由于受部门利益或局部利益的驱动, 不愿意失去现有的住房福利, 没有认识到建立住房公积金制度是我国住房保障制度的重要组成部分, 企业为职工缴存住房公积金是法律规定的义务, 对执行住房公积金制度不是持积极态度, 而是想方设法逃避。
筹款渠道狭窄, 公积金供需缺口较大。我国住房公积金筹集的来源仅为城镇在职职工, 尚未建立自愿式住宅储蓄制度作为住房公积金制度的补充,也没有公积金贷款的证券化机制, 公积金筹款渠道过于狭窄, 造成我国住房公积金存量不足, 难以适应居民对住房需求快速增加的需要。
《中国住房公积金管理条例》规定模糊。《条例》规定了缴纳住房公积金的人员是在职职工 , 但是对在职职工 所包括的范围没有明确规定。在这样的条件下, 部分省、市规定:缴纳住房公积金的人员是具有城镇常住户口的在岗、在编职工。下岗再就业人员、失业后重新找到工作的人员、单位聘用人员以及进城打工的农民是不在缴纳范围的, 其原因在于这部分人员在职, 但不在编。这就伤害了大多数职工的利益。
2.住房公积金使用阶段的问题及原因
住房公积金的管理和使用, 主要包括住房公积金缴存、提取、使用、管理和监督。截至2007年末, 我国累计为830.04万户职工家庭发放个人住房贷款8565.90 亿元;2007年, 发放个人住房贷款2201.57亿元, 占当年缴存额的62.14%, 仍有大量资金沉淀在商业银行里, 没有得到合理的利用。造成住房公积金使用率较低的原因主要有以下几方面:
(1)贷款条件缺乏吸引力。公积金贷款利率经常调整, 购房人付出的利息始终在浮动, 公积金真正给购房人的实惠并不大, 并且购房人获取低息和固定利率的愿望其他银行也可以满足。目前五年以上的个人住房公积金贷款年利率为5.22%, 而我国中德住房储蓄银行推出的最优贷款年利率为3.3%, 较个人住房公积金贷款利率低1.92个百分点。
(2)贷款手续繁琐。近年来职工在申请住房公积金个人贷款中, 贷款手续比商业银行贷款繁琐。其主要原因是公积金个人贷款从申请到领到房款须经资金中心收件审批、承办银行复核、缴纳保险金、房地产抵押登记、公证等5个部门, 每个部门都要求留档, 所需材料也就比较多。
(3)贷款额度低。建立住房公积金的目的在于转变住房分配体制, 提高职工购建住房能力, 提高住房消费水平。但目前住房公积金贷款额度较低,在提高居民购房能力方面难以发挥有效作用。我国的个人住房公积金贷款一般规定最高不超过家庭成员退休年龄内所交纳住房公积金数额的两倍。假定一个家庭缴纳了公积金, 夫妻俩正好都是30岁,想买一套100平方米的商品房, 按每平方米4000元的价格计算, 总房款为40万元, 根据规定, 首付30%的房款, 他们需首付12万元, 如果每人每月缴纳公积金为100元, 他们只能申请到最高限额14.4万元的公积金贷款, 另外13.6万元只有向商业银行贷款。在现有收入水平条件下, 即使有公积金贷款, 也难以满足多数居民支付房款的需要。
(4)银行积极性不高。目前住房公积金中心和银行是委托代理的关系, 住房公积金存入银行,银行通过办理公积金贷款来收取手续费。然而, 同办理一笔商业贷款相比, 在额度相同、借款人风险相同的情况下, 办理公积金贷款的收入却小于商业贷款收入。因而, 银行不愿投入过多的精力在公积金贷款方面。除此之外, 较多的沉淀资金对银行也具有巨大的吸引力, 银行可以把这笔资金贷放于高收益项目, 而只需支付按准备金利率计算的利息。
(5)宣传力度不够。对于住房公积金政策,我们所做的宣传非常有限, 众多的居民不清楚或是不知道我国的住房公积金制度, 他们利用住房公积金贷款购买住房的意愿不高。
3.住房公积金管理机制缺陷及原因分析
我国目前住房公积金制度的管理机制是房委会决策、中心运作、银行专户存储、财政监督 , 在这样的管理体制下有诸多弊端。
(1)管理行政化 现象严重。在我国住房公积金的实际运作中, 管理行政化 现象非常严重。住房公积金真正的所有者对于资金没有发言权, 也没有监督权和资金的管理权。而具体的公积金管理者因为是行政建制, 因而既缺乏公积金保值增值的动力, 又缺乏公积金良好管理的压力。并且在资金形成一定规模后, 行政化 所产生的决策失误、低效率、寻租等政府失灵现象就会表现出来。除此之外, 近期屡屡发生挤占、截留、挪用公积金现象, 就是由于公积金管理中的所有者缺位造成的。据调查, 在国内某些省市, 公积金的不合理使用或挪用比例很高, 而有关住房公积金的大案要案也是屡屡发生。
(2)权责不对等。《中国住房公积金管理条例》规定, 资金管理中心负责公积金的归集、保值和增值, 住房公积金的金融业务委托商业银行办理, 住房公积金的贷款风险由住房公积金中心承担。但是, 住房公积金管理中心既不是政府机构,也不是独立资产的法人实体, 更不是独立的金融机构, 其经营的绝大部分资产, 不管是建房、购房贷款还是投资国债实际上都是广大储户的资产。因此, 住房公积金管理中心根本不具备承担经营风险和民事责任的能力。由此可见, 住房公积金管理中心的权利和责任显然是不对等的, 由此引发的潜在的信用危机和社会危机也是很大的。
(3)机构不健全。虽然住房公积金目前已经得到了快速的发展, 但是一些地区住房委员会制度并没有真正建立起来, 房委会决策 流于形式;住房公积金管理机构设置不规范, 住房公积金管理中心未能真正作为不以营利为目的的独立事业单位 运行, 一些城市仍然存在多个管理中心的现象, 资金管理分散。
二、完善我国住房公积金制度的对策
针对我国住房公积金制度存在的问题, 笔者提出了以下应对措施:
1.积极扩大公积金的覆盖面
首先, 完善《住房公积金管理条例》, 明确规定无论何种形式的企事业单位职工, 乃至个体工商户、下岗再就业职工、进城务工农民, 只要是雇员都应该纳入范围, 比如, 郑州市为了适应社会发展的要求, 为了积极扩大公积金的覆盖面, 特别规定城镇个体工商户、自由职业人员也可以申请缴存住房公积金。
其次, 针对某些企业经营状况不佳, 职工无法上缴住房公积金导致公积金覆盖面不能有效扩大的情况, 我们可以引入保险机制。具体运作方式为:企业在正常经营的时候, 除了为职工缴纳住房公积金外, 还要向保险公司缴纳一定数量的保险费, 保险公司可以利用这一部分保险费进行各种投资活动。如果企业出现经营状况不佳, 不能为职工每月支付住房公积金时, 保险公司核实后可以代为职工支付, 直到企业经营转好;如果企业没有出现上述情况, 保险公司每年为其支付红利。假如我国现有的住房公积金制度中引入保险机制, 不仅可以有效地扩大住房公积金的覆盖面, 而且可以增加住房公积金缴纳的稳定性。
第三, 加大执法力度。管理中心要和审计、司法等部门积极配合, 对于企业恶意欠缴、少缴住房公积金的现象积极查处。
第四, 住房公积金管理中心要扩大对住房公积金制度的宣传。住房公积金管理中心除了利用报纸、电视、杂志等各种传统媒体向广大职工宣传我们国家的住房公积金制度外, 还要充分利用网络扩大宣传。广大职工和企事业单位领导只有充分了解住房公积金制度的优点, 才能积极、主动地缴纳住房公积金。
总之, 只有扩大住房公积金覆盖范围, 才可以增加公积金的筹集, 使更多的人纳入社会住房保障体系中。
2.规范住房公积金的使用
各个地区的住房公积金管理中心必须严格遵守《住房公积金管理条例》的规定, 严格使用住房公积金。同时, 各地区的管理中心要建立内部审计制度, 严格内部管理, 严禁资金的非法使用。
3.建立有效的政策性金融机构
在新加坡, 中央公积金的管理机构是中央公积金局。中央公积金局不同于我国的住房公积金管理中心, 是一个政策性的金融机构。这种机构的特点是:政府以其自身资产和信誉作为担保, 为政府的住宅政策目标服务, 独立于国家财政, 不受国家财政制约, 但享有政府的诸如利息补贴或税收减免等各种政策优惠。借鉴新加坡的经验, 我们应改变目前的管理机制, 建立有效的独立的政策金融机构。这种机构不仅要作用于住房公积金的管理过程, 也要取代委托的商业银行, 亲自办理住房公积金的贷款、结算、增值等业务。这种独立于国家财政的定位清晰的政策性金融机构, 不仅能承担住房公积金的资金风险, 负责公积金的保值、增值, 公积金的账户管理、政策性的货币补贴和政策性的保险等工作, 而且也是规范我国住房公积金的会计、审计、信息披露、内部风险管理和外部监督机制的基础。
4.建立完善的监督机制
在现行的机制下, 我国的住房公积金管理机构是住房公积金管理委员会, 而对住房公积金的监督机构是与住房公积金管理委员会同级的财政部门,在这样的机制作用下, 对住房公积金的监督往往流于表面, 而不能真正实现对住房公积金的有效监督。因此, 我们在撤销住房公积金管理委员会成立独立的住房政策性金融机构的同时, 应成立住房政策性金融机构的监管部门, 彻底改变住房公积金监管缺位的现象。该监管机构可以直接隶属国务院,对住房公积金进行垂直监督管理, 不受地方政府的约束。监管机构定期对住房公积金的缴存、使用等情况进行披露, 接受全社会所有缴纳人的监督。除此之外, 审计部门也要对住房政策性金融机构和监督机构的工作进行监督, 每年也要公开发布对这两个机构的审计报告。
