一、立法背景
2000年颁布的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)在宪法所确立的立法权限体制的基础上，进一步规范了立法权限关系①，但从架构与我国民主政治发展水平相适应的民主立法制度而言, 《立法法》尚存在以下几个方面的缺陷：第一，未根据宪法的原则规定，模糊了全国人大与其常委会之间的立法权限和基本法律与其他法律之间的效力等级。第二，授权国务院立法的范围过宽。第三，地方立法权限进一步扩散。我国是单一制的国家结构形式，应当逐渐将地方立法权收归中央。但是《立法法》却将本已太分散的立法权进一步分散。
二、《修正案(草案)》的修正及评析
(一)详细规定授权决定的内容
《修正案(草案)》为授权立法制定了更明确、更严格的规定，主要表现在对原有《立法法》第十条的修改。原有《立法法》第十条②中，仅规定授权决定应当明确授权的目的、范围。而《修正案(草案)》则规定授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等。可见立法机关意识到原有的授权决定明确的内容较少，过于宽泛，在实践操作中难免存在疏漏，根据我国授权立法制度比较原则对明确的内容具体化，增加了事项、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等。
(二)明确规定授权的期限
《修正案(草案)》对授权的期限也做了明确的规定，修改后第十条要求授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。在限制和规范授权立法的同时，五年的期限也经过了考量。宪法和《全国人大组织法》③的规定，全国人大代表每届任期为五年。县级以上人大常委会的任期也一样是五年。这样能够在限制授权期限的同时，保证政府的职能，保障政策的延续性。
(三)赋予设区的市地方立法权
《修正案(草案)》将第六十三条改为第七十一条，第四款修改为：本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市、国务院已经批准的较大的市和其他设区的市。④
增加两款，作为第五款、第六款：前款规定的其他设区的市，开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。
党的十八届三中全会提出⑤，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。在《关于中华人民共和国立法法修正案(草案)的说明》中指出，随着经济社会的发展，目前设区的市普遍有根据本地实际制定地方性法规的需要。为落实党的十八届三中全会精神，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。但是，《修正案(草案)》对法规的内容做了限定，仅限于对城市管理方面的事项。
三、完善《修正案(草案)》的建议
《修正案(草案)》的审议引发社会关注，不少社会人士和专业学者发表了自己的建议。有社会人士建议确立立法保留原则⑥。
《立法法》归定了法律、法规、规章的制定，却欠缺关键的一条：其他规范性文件不得作出影响公民权利义务的规定。这一条可以称之为立法保留(以区别于第8条的法律保留)。其精神是，凡是影响公民权利义务的规范，都必须由法律、法规、规章在各自的立法权限内设定;其他规范性文件只能做具体应用的解释，而不能创制规范。建议第二条中增加一款，作为第三款：没有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章依据，其他规范性文件不得做出损害公民权利或者增加公民义务的规定。
有学者对划分地方人大及其常委会立法权限提出了建议⑦。该学者认为：第一，明确地方人民代表大会与其常委会立法事项。不宜将代表大会的立法事项全部框在 特别重大事项里面，并且要细化特别重大事项⑧。第二，细化地方人民代表大会与其常委会立法事项的具体设想。有必要明确规定人民代表大会职权事项的立法由人民代表大会立法⑨，除此之外，需要规定常委会行使职权的重要事项应该由代表大会制定法规，以及人大常委会和专门委员会在立法审议中争议重大的问题可以提交代表大会决定。明确下列事项为特别重大事项，由代表大会制定法规。一是本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作中涉及全局的、有重大和长期影响的事项;二是严重影响公民权利和利益的事项;三是其他特别重大的事项。
笔者认为赋予设区的市地方立法权，充分发挥地方的主动性和积极性的同时，存在一定的弊端，而弊端的来源在于：增加了立法主体。全国人大法律委员会原主任胡康生将《立法法》在立法权限上的划分归结为三个方面。纵向上是中央与地方立法权限的划分，横向上是人大与政府的权限划分，内向上，存在着全国人大与全国人大常委会之间的权限划分。赋予设区的市地方立法权实际上增加了立法的主体，就某项具体事情来说，我们有时对地方能否立法、需不需要立法、立法内容等具体问题的把握上显得随意有余、严谨不足。另外，在立法技术上，《修正案(草案)》中的一些规定仍不够详细。《修正案(草案)》赋予设区的市，以及较大的市地方立法权，但是何者是符合条件的市，标准并不明确。还有，在经济发展中几个市的发展旗鼓相当并互相联系，但是有些有立法权有些却没有。在这种情况下，区域立法更有利于经济的发展，但在现有法律框架下，区域立法没有立法依据。
