自从2009年起南海争端升温以来，所谓南海航行自由的问题频频见于国际媒体和一些大国政要的言谈声明之中，即使在东盟国家当中，也开始出现类似的谈论。2014年5月召开的第24届东盟峰会首次将南海航行自由写入其《主席声明》，同年8月召开的第21届东盟地区论坛在其《主席声明》中同样也提及南海航行自由问题。虽然中国一再强调南海的航行自由从来不是问题中国愿继续与地区各国一道，共同维护好南海航行自由与安全，但是，东盟国家仍对中国的南海政策及海洋发展战略存有疑虑，并在多个场合反复重申对南海航行自由的关切，并且最终被正式写入了东盟峰会以及东盟地区论坛的政策声明当中。这一方面反映了东盟国家对中国的不信任，另一方面也反映了它们在一些区外大国的煽动下拿此问题对中国施压。不过，如果从国际法角度衡量，南海航行自由问题的确也是存在的，主要表现为美国为了使其在我国南海专属经济区内的军事侦察活动合法化，曲解和滥用航行自由原则，以及由此引起的中国的反对和抗议。由此可见，南海航行自由问题需要从两个层面来认识，而且这两个层面具有完全不同的性质和含义。笔者拟对这两个层面的南海航行自由问题产生的根源和实质作一分析，并就其应对之道提出一些思考。
一、南海航行自由成为问题的原因
南海航行自由本来不是一个问题，其之所以会成为问题，主要是由以下三个方面的原因所致。
(一)美国等区外大国的煽动和挑拨
南海航行自由问题的提出与美国南海政策的转变有着密不可分的关系，因为在美国看来，这是其公开介入南海争端并藉此向中国施压的一个非常有利的合法性依据。卡内基国际和平基金会的高级研究迈克尔史文(Michael D. Swaine)就毫不避讳地指出，美国将重新把战略焦点集中在正在崛起的中国身上，这种集中将首先表现为平衡和牵制中国在(南海吐也区的实力和影响力。而此时正值南海争端开始升温以及中美在南海发生无瑕号对峙事件之际，美国从中扑捉到了黄金般的机会。为了达到趁机向中国施压和孤立中国的目的，美国政要和智库竭尽各种之能事。所用手段之一就是高频率地抛出南海航行自由问题，并使之成为一个公众话题，一方面借此将中国威胁论推至极点;另一方面在与中国存在海上纠纷的国家当中寻找伙伴和共鸣。例如，在2012年9月美国众议院外交事务委员会组织的听证会上，美国政要借无暇号事件再次指责中国限制南海地区的航行自由，并通过列举其他多个事件，包括中国对投资越南油气开采的外国公司进行威胁、扣留数百名越南渔民、切断越南勘探船的缆线、与非律宾在黄岩岛对峙以及设立三沙市等，指责中国的做法是对南海地区和平稳定的威胁和破坏。与此同时，美国还凭借这些指责，给东盟国家尤其是与中国有争端的南海周边国家撑腰打气，挑动并联合他们在东盟多边论坛上频频向中国叫板。更有甚者，美国还借中国威胁南海航行自由及安全，加大向南海周边各国兜售先进的海空军武器装备，并与这些国家在有争议的海域频繁开展针对性的军事演习。2014年10月2日，美国政府正式宣布解除对越南已实施近40年的武器出禁令，并准备向该国输出与海上警备及安全相关的军事装备。这是美国打着南海航行自由与安全的旗号，挑动东盟争议国同中国对抗的最新举措，考虑到美越关系的历史，也可以说是最具突破意义的举措。总之，美国的趁机利用和炒作是导致南海航行自由成为问题的一个非常关键的因素。在美国的带动下，日本、印度、澳大利亚等国也蠢蠢欲动，为此问题添油加火。
(二)东盟国家对海上交通及贸易的严重依赖
东盟国家除老挝一国之外都是海洋国家，对海上交通及贸易有着严重的依赖。以贸易为例，东盟各国每年的国际贸易总额占其国内生产总值的比例都非常高，尤其是新加坡，它的年均外贸总额占到其国内生产总值的3倍以上。而从中的数据可以进一步看出，海上运输是这些国家进行国际贸易的主要途径。这两组数据结合起来说明，与海上交通及贸易有着紧密关联的航行自由也就自然而然地成为东盟国家高度关注的议题。
另一方面，东盟成员国大部分是中小国家，国土多为狭小，不但缺乏必要的战略纵深，而且自然资源也不丰富。以越南为例，越南的海洋经济主要来自海上的油气开采、渔业捕捞、海上运输和港服务以及海岛旅游业等，而这部分收益占了越南国内总产值的48 070。这其中，海上油气开采就占了整个海洋经济的一半以上以及其GDP的30070。而马来西亚、印尼、非律宾等其他国家也多是如此。换句话说，海洋经济业已成为这些国家的核心利益。因此，即使中国政府反复表明南海航行不存在任何问题、中国在南海的合法权益不影响外国船舶和飞行器按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全，这些国家也不会完全将枚关国家存亡的航行自由和航道安全问题寄希望于中国的承诺上。它们期望中国不仅做出政治上的保障，在行动上也做出表率。
(三)中国对待断续线的模糊策略所造成的后果
断续线问题已成为东盟以及其他一些国家质疑我国南海政策的一个焦点。长期以来，我国政府一直未对断续线的性质和地位给出清晰的定义，对此采取了模糊策略，即宣称中国在南海地区享有历史性权利，但不对该权利的具体内容和范围做明确阐述以免使自己在正式谈判前被对手掌握底牌。这固然是由于多种原因所致，包括国内在此问题上尚未达成统一意见等，但这种策略也在一定程度上导致了东盟国家对中国主权及管辖权主张的范围的猜疑，担忧中国可能将断续线作为海域疆界线而将整片海域划为其领海。这无形中也增添了东盟对南海航行自由的忧虑。
此外，在2013年7月中国海洋局重组之前，中国的海事管理部门包括国家海洋局、中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等五个执法单位。各个部门不但拥有很大的自主权，而且彼此之间存在竞争。这种各自为政、缺乏协调的状况导致中国在应对其他争议国的非法活动和挑衅行为时呈现出非连续性的、强硬的应急性反应r5}。结果，在东盟内部逐步形成了中国公布的政策与其实际所采取的行动经常错位的误解，而这一误解又进一步加深了他们对中国以和平解决争端为主旨的南海政策的怀疑。
二、南海航行自由问题仅存在于中美两国之间
南海争端从本质上讲是中国与东盟部分声索国之间的问题。由于如前文所述，东盟各国对海上交通、海上贸易及海洋经济有着很大的依赖性，它们对于南海航行自由及安全的关切从理论上讲也是正常的和可以理解的。这也是中国与东盟在南海问题上的共同利益之所在。但是，无论从既往的历史和当前的现状看，还是从有关各方政策的未来取向看，中国与东盟国家之间都不存在《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》加下的南海航行自由权利受阻的情形。中国作为南海周边国和主要当事方，充分认识到航行自由对自己、对邻国以及对其他所有利用该海域航线的各国的至关重要性。因此，中国从负责任的大国立场出发，不仅反复重申南海的航行自由从来不是问题，而且还努力为维护该海域的航行自由做贡献。中国和东盟国于2002年达成的《南海各方行为宣言》以及目前已经启动的、更为细化和更具约束力的南海行为准则的谈判就是例证。中国出资30亿元人民币设立中国东盟海上合作基金也包含这样的考量。除非其他争议国采取非理性的举动并导致航行自由受到阻扰，否则中国与东盟之间不会出现这个问题。因此，南海航行自由问题的提出是个别大国蓄意炒作的结果，如果说确实存在的话，仅限于中国与区外大国美国之间，专指中美两国由于对专属经济区内航行自由的含义和范围的不同认知所导致的分歧和摩擦。
(一)中美关于南海航行自由问题的分歧
中美之间关于南海航行自由的分歧集中在这一问题上，即专属经济区内的军事测量等活动是否属于《公约》和习惯国际法规定的航行自由的范畴。
毋庸讳言，《公约》第五部分和第七部分赋予了所有国家在沿海国专属经济区内享有航行和飞越的自由，但《公约》并未说明航行和飞越自由是否包括军事测量在内的各种军事活动，或者说专属经济区内的军事活动是否属于航行自由。另一方面，《公约》在这两部分中也规定了沿海国对他国在其专属经济区内的科学研究活动具有管辖权，但却没有明确区分军事测量等活动是否属于科学研究。由于这种模糊性，使得专属经济区内的军事活动是否适用于航行自由问题成为沿海发展中国家与海洋强国之间长期纷争的一个焦点。美国作为头号海洋强国，从维护海洋霸权的立场出发，不仅拒不批准《公约》，还利用《公约》的这种模糊性，随意解释甚至曲解国际法，把本国在别国专属经济区内的权利不适当地扩大化，为其从事针对他国的军事测量、侦察、监听、演习等行为寻找托词，从而导致它与不少沿海国之间的对立。这是中美之间产生航行自由问题的根本原因。
具体来说，美国为其行为给出的理由是:《公约》第58条明确规定外国船舶在沿海国专属经济区内航行时适用公海的航行自由制度，因此美国军舰在中国的专属经济区内享有完全的航行自由，而无需得到中国政府的批准军事测量和侦察等活动是《公约》未加禁止的行为，因此，根据不禁止即许可的国际法原则，理应享有航行和飞越自由，不受沿海国的限制，《公约》从措辞上区分了测量与研究，况且军事测量也不同于一般的科学研究，它服务于军事目的，因此不属于《公约》有关专属经济区内科学研究的规定的范畴，进而也就不在沿海国的管辖权之列。
中国则认为，美国为其军事侦察活动所提出的这些主张及依据是站不住脚的。虽然《公约》赋予外国在沿海国专属经济区内享有航行和飞越自由，但这种权利的行使必须向沿海国通告并征得其同意，必须以不损害沿海国的专属权利和管辖权为前提。虽然《公约》没有禁止外国在沿海国专属经济区内的平时军事活动，而且国际法也确有不禁止即许可的原则，但此种活动并非没有限制，而是根据《公约》规定必须遵循诸多规范，包括以和平为目的、禁止武力威胁或使用武力、禁止滥用权利、适当顾及原则、剩余权利规则等。这些规范是判断此种活动是否合法的标准，也是沿海国规制此种活动的主要依据。因此，中国对外国在其专属经济区内从事的军事测量等情报收集活动行使管辖权，并无不当，也是根据《公约》应该享有的权利。正是因为两国在这一问题上所持的不同立场和主张，才导致了2001年的南海撞机事件，2009年的无暇号事件以及2014年8月的军机相遇事件的相继发生。美国假借南海航行自由，频繁派遣军用船只和飞机进入我国专属经济区内从事情报搜集活动是对我国国家安全的威胁，也是对我国专属经济区内管辖权的侵犯，因此并不符合《公约》所规定的航行和飞越自由。也就是说，美国将军事测量等活动与南海航行自由相挂钩，无论从国际法还是国际关系准则上衡量，都是站不住脚的。
(二)从国际法角度看中美南海航行自由问题之争
中美在南海航行自由问题上的立场主张，谁对谁错，只要用《公约》的有关规定加以衡量，就可以清楚地分辨出来。《公约》第58条第1款规定:在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。但同时，《公约》又赋予了沿岸国在专属经济区内享有一定的管辖权，比如《公约》第56条就明确规定了沿岸国在专属经济区内对海洋科学研究、海洋环境的保护和保全享有管辖权。此外，《公约》第58条第3款也明确规定:各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。在这里，沿海国管辖权的赋予以及外国适当顾及原则的确立表明，中国关于南海航行自由的主张是有确凿的国际法依据的，美国必须尊重中国的权利，遵守中国依据《公约》所制定的法律、法规，承认中国的管辖权。此外，《公约》作为促进各国和平利用海洋资源的基本规范，它的根本宗旨决定了它并不鼓励基于非和平目的而开展的军事活动，尤其是在尚存争端的海域内。因此，沿岸国在专属经济区内对军事测量等活动行使管辖不仅不违背《公约》的有关规定，而且符合《公约》的根本宗旨。
至于美国所说的测量与研究之分以及军事测量与科学研究的目的不同，即使不是玩弄文字游戏，也是强词夺理。实际上，军事测量本身就属于科学研究活动，况且，先进的海洋科技设备的应用已使得海洋测量等情报搜集活动与海洋科学研究难以区分。在此情况下，将前者划入后者之列更为合适，所以也应被置于沿海国的管辖之1998年颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第9条就明确规定:任何国际组织、外国的组织和个人在中华人民共和国的专属经济区和大陆架界进行海洋科学研究，必须经过中华人民共和国主管机关批准，并遵守中华人民共和国的法律、法规。
三、关于中国对策的思考
南海航行自由问题虽然不是南海争端的核心，但由此引起的关切、反响和博弈却会对该争端的发展走向、有关各方对待该争端的态度及政策乃至地区关系的塑造产生深刻影响。一方面，从东盟方面看，虽然它们对此问题的担忧是不必要的，中国在应对南海争端时不可能刻意地去制造这一问题，而且干扰南海航行自由的事态在中国与东盟之间实际上也从未发生过，但是，由于切身利益所致，它们的担心毕竟是真实存在的。如果得不到消除或缓解，它们在南海问题上对中国的不信任就很难指望被打消，进而给中国寻求以合作方式处理争端和管控危机、以和平谈判方式寻求争端的妥善解决，乃至与东盟建立亲、诚、惠、融式的睦邻友好关系增加障碍(需要指出的是，无论就南海问题而言，还是从整个关系上看，信任赤字已成为中国与东盟进一步提升战略与安全合作关系的最大障碍)。另一方面，从中国方面看，航行自由目前已成为美国利用其海上强势地位和先进技术对中国进行抵近侦察、从事情报搜集活动的最主要借，意在为其非法行为披上合法外衣，同时也已成为美国公开介入和干涉南海问题、煽动东盟争议国同中国对抗、挑拨东盟同中国矛盾的实之一。如果不加以斗争和抵制，我国的主权和安全利益将会继续受到威胁，南海局势的降温就会成为问题，我国与东盟有关国家在南海问题上关系的改善也会难以落实。因此，为了消除这些不利因素，有必要在以下几个方面采取措施:
(一)尽早明确断续线的性质和地位
如前文所述，东盟国家对于我国在断续线问题上采取模糊态度的误解，是导致它们对南海航行自由产生担忧的一个重要因素，同时这也是美国等一些区外大国借此炒作这一问题并已取得一定效应的根源。更为重要的是，它已经成为东盟以及其他有关方面对我国在南海的权利主张的性质和范围提出质疑的焦点和对我国的南海政策产生不解的症结所在。因此，有必要对断续线做出明确的定义。至于如何定义，笔者认为，可将其作为岛屿归属线(岛屿范围线和历史性权利线来看待。从我国政府长期以来的实践看，我国所坚持的有关历史性权利的主张并不存在将断续线内的全部水域视为中国领海的意图。即使《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条指出本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利，但这也并不意味着中国的历史性权利主张等同于将断续线视为海域疆界线。另外，从最近几年来我国政府发表的有关南海领土主张的政策声明看，采用的措辞一直是:中国对于南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，对于相关海域及其海床和底土拥有无可争辩的主权权利和管辖权。这其中也并不包含将断续线视为海域疆界线的意味。
(二)推进南海安全合作机制的构建
如前文所述，南海地区的航行自由及安全也关乎东盟国家的核心利益。因此，在尚未建立起有效的相关合作机制的情况下，任何国家都不会把这一利益的实现寄托在对别国的美好期待上。另外，南海航行自由也不是孤立存在的，它与整个南海问题的发展走向密切相连，它的保障有赖于南海争端得到切实有效的管理。而要实现对南海争端切实有效的管理，就必须通过有关各方的共同努力，建立起旨在管控分歧、抑制危机和为争端的最终解决创造条件的合作机制。这也是近几年来我国政府领导人在多个场合反复强调的。在2013年举行的第八届东亚峰会上，与会的李克强总理明确提出了建立一个符合地区实际、满足各方需要的区域安全架构的倡议。尽管目前建立这样一个机制还面临诸多障碍和困难，但是，作为南海航行自由及和平稳定的坚定维护者，同时也作为在发展与东盟睦邻友好合作关系方面有着重大利益的邻国，中国有必要将此作为南海外交努力的一个方向。
(三)加大对美国派遣舰机在我国管辖海域及其上空进行抵近侦察活动的抗议和反制
近年来，随着我国崛起步伐加快，尤其是海空军力量不断增强，美国针对我国的抵近侦察等情报搜集活动有增无减。有关数据显示，目前美军机对中国沿海的抵近侦察一年可达500架次左右，且每次留空时间相当长，有时甚至超过10个小时。这不仅对我国的安全构成威胁，干扰我军的军事战略和军事部署，也是对我国的海域管辖权和海上维权行动的挑战。虽然我国进行了必要的抗议，也采取了最低限度的警告和制止措施，但这并没有换来美国方面的克制。相反，在当前两国围绕这一问题的交涉中，美国的态度强硬至极，声称不会因中国的反对而减少这样的活动，更不会停止。如果说在过去由于实力不济，同时也出于避免事态扩大的考虑，我国对此类活动更多地采取忍让做法的话，那么，随着中国能力的不断提升和维权意识的日益增强，对美国的此种行为进行针锋相对的斗争和反制应该成为我国维护海洋权益的必要组成部分。
实际上，对美国等海上军事强国的此种行为进行必要的制止不仅是中国需要的，也是东盟等实力弱小的广大发展中国家的利益之所在它们也需要面临由此造成的不利局面。由于《公约》没有对外国军事测量活动的性质以及沿海国的管辖权作出具体、清晰的界定，因此，各国在实际解释和操作上存在较大的随意性和灵活性。从维护发展中国家的海洋权益这一共同利益出发，中国与东盟有必要在此问题上进行沟通，达成共识。否则，一旦东盟认为美国等在中国的专属经济区内进行军事测量等擦边球活动是可以接受的，甚至是受欢迎的，那么就等于他们承认任何国家在他们的专属经济区内，尤其是在领海附近的海域进行类似活动的合法性。这对于严重依赖海洋但又缺少战略纵深的东盟各国来说，是不可取的，其危害性应该引起注意。最近马来西亚允许美军P-8海神巡逻机使用其东北部沙巴州一处空军基地对海南海域进行侦察，这表面上看是在加强对南海的警戒，但实际上也是对马来西亚主权和管辖权的侵害。中国有必要向马来西亚说明其危害性，并就此类事情与东盟展开磋商，争取将军事测量等侦察活动排除在专属经济区自由航行的范围之外，使他们认识到这是对双方以及广大发展中国家国防安全和海域管辖权的切实维护。