显而易见，由行政系统主导的合作治理已经成为当代行政法治的基本方式之一。法治发达国家大都构建了合作治理的相关制度和规范，其制度化和规范化有着深刻的法理基础。恰如有学者所言：新的治理模式对这些传统假定提出了挑战。其通过在法律程序的各个阶段引入更多行动者，来拓展决定做出的活动场域。其也使这些新的行动者带来的专门意见和经验的类型更加多元化。
革新新政治理是一种根源于鼓励多元行动者参与，并使公民的角色由被动转为主动的制度。规范性权威的行使是多元化的。不断增长的参与逐渐渗透到了法律程序的多个层面和阶段立法，规则的颁布，政策的执行和实施。在晚近的几十年间，大量的政策试图强化非政府的个人和群体参与公共过程。新的群体要求更接近政策过程，并在治理社会制度的过程中获得一席之地。多元化的参与被认为是创造规则、促进改革和管制新的市场现实的一种方式。
正如我们将看到的，参与的全部目标远远不止单纯的实现政策目的这么简单;其增强了公民参与政治和市民生活的能力。与之相适应，我国近年来也在诸多方面推行了合作治理，如相关管理的适当外包、公共服务外包，以及其他由私人与行政系统合作进行治理的情形。应当说，合作治理在我国已经越来越普遍。行政合作治理是一种多主体的治理，是一种由民间或者私人主体参与或者主导的治理，所以，如何在治理过程中不偏离原来治理的目标，尤其是相关私人主体参与治理以后如何在治理过程中维护公共利益，便成为相关主体不得不面对的、不得不重视的问题。
然而，我国的合作治理尚处于起步阶段，人们尚未对合作治理中的利益关系进行相应的研究，更谈不上进行细致的量化分析。这使得合作治理存在着阻滞或者侵害公共利益的风险。基于此，笔者撰就本文，拟对行政合作治理中公共利益的维护做初步探讨。
一、行政合作治理中涉及的利益关系
行政合作治理是指受行政主体主导的在行政执法和行政管理中由诸多主体共同参与决策和执行的治理过程。合作治理是一种在新的行政法治格局下的新型治理机制，该治理机制有三个关键要素，必须予以把握。第一个要素是，它是治理中的主体的合治。在传统行政治理中，行政主体是治理的当然主体和唯一主体，行政相对人或者其他社会主体在通常情况下只是治理的对象而非治理的主体。
个体以个体利益为行为目标，追求收益和成功;行政以公共利益为目标，为普遍利益而行动。个体在其相互关系中处于一种平等的地位。而保护普遍利益的行政在个体面前则处在一种非平等的地位。作为公共权力，它拥有某些特权使它能够保护这种普遍利益。
行政合作治理则不同，它的治理主体是多元的，既包括行政主体，也包括传统意义上的行政相对人和利害关系人，甚至还包括其他社会主体，他们是通过治理这一事实而联系在一起的。但同时他们必须达成意志和行为方式上的合致。也就是说，合作治理的主体是在共同目标的框定下进行治理的，亦是在意志相对一致下进行治理的，这是合作治理的首要特征。
而这同时也带来了合作治理中利益关系的复杂性，因为在传统的行政高权的治理格局中，其中的利益关系具有唯一性，而在合作治理情形下，这种唯一性便不复存在。第二个要素是，它所体现的是公与私的合作关系。行政法治是由行政主体主导的，而行政主体是公权主体，治理过程由公权进行主导，而调整这种治理关系的也是传统意义上的公法而非私法。但在合作治理中，便出现了公与私的交织，就治理本身而论，治理是公共行为，是为了形成公共秩序而为之的行为，这是没有争议的。
但介入到治理中的私方主体则体现的是私法关系，是私权对公权的介入。如果说行政法治中公权的唯一性不需要进行论证的话，那么，合作治理中由于私方主体的介入，则使得原来唯一的利益格局发生了些许变化，因为私方主体介入到治理之中，在实现公共治理目标的同时也追逐着自身的利益，利益的多元性便成为治理过程中的一个基本事实。第三个要素是，它体现出合作治理中相关投入和产出的复杂关系。合作治理必须有一定的投入。
二、行政合作治理中阻碍公共利益的基因
行政合作治理要比由行政高权主导的治理复杂得多。虽然合作治理已经成为法治发达国家行政治理的主旋律，也演变为我国行政治理的发展方向，但不争的事实是，在合作治理中产生了诸多新的矛盾，其中主要矛盾体现在三个方面。第一个方面的主要矛盾是利益与秩序的矛盾。合作治理和传统的行政治理目的一致，都是要构造良好的社会秩序，这也是合作治理的最高目标和最高境界。
与行政高权主导的治理相比，合作治理非常明显地加入了利益元素，例如，上述的一个私方主体或者行政主体以外的其他社会主体之所以愿意参与到治理过程中来，愿意成为合作治理中的主体之一，他首先考虑的是自身的利益。反过来说，若参与治理的私方主体不能获取任何形式的利益，那么他们就不会有参与治理的积极性和主动性，这是显而易见的。显然，合作治理中有两个关键词，一个是社会秩序，另一个是利益。这两个关键词从法理学上讲，从来就是难以一致的。也就是说，在追求社会秩序的同时，有可能伤害到某种潜在利益，而在尽力保护某种利益的同时，则有可能影响社会秩序的构建。而合作治理使这两个要素共同存在于同一体系中，并使它们成为合作治理中的敏感词或者敏感要素。
事实上，一些国家所遇到的社会治理过程中的问题也体现了私方主体利益追逐和社会秩序之间的矛盾。第二个方面的主要矛盾是个体与群体的矛盾。归属于行政系统中的治理，无论是传统的治理模式还是新的治理模式，它所考量的都是公共价值，都是以公法所设定的关系形式为治理目标的，就是通过治理实现公法机制和公法规范所设定的社会调控过程。
三、行政合作治理中公共利益维护的价值
合作治理从法治形式上讲有三个方面需要予以强调。其一，合作治理改变了传统的行政治理模式。行政法治中的治理模式是一个发展变化着的事物，我国行政法治以管理论作为理论基础，该理论基础将行政系统放置在治理的核心地位，与其说行政系统是在进行社会治理，还不如说行政系统是在进行社会管理，其本质具有明显的权力扩张性：行政机关就是在具体的管理活动过程中，以立法机关的基本规则为参照完成社会秩序之设定的。行政机关设计新的社会秩序的权能实质上是建立行政法规范的活动，行政法的扩权本质便从这种秩序设计中体现出来。它们有着高度的管理权威，有着丰富的管理手段，尤其在行政相对人面前，它们的行为几乎不受任何约束。
中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了社会治理的概念，这就是要求在治理过程中有广泛的社会主体的参与。輥輱訛近年来，参与性治理、给付性治理、服务性秩序等成了我国社会治理的热点问题。这些新的治理理念的出现已经悄然地改变了我国的行政治理模式。合作治理与参与治理、给付治理是相辅相成的，是一个事物的两个方面。以此而论，合作治理是我国行政法治发生革命性变化的表现，必须充分认识它的价值和地位。其二，合作治理应当被认为是行政治理过程中的一个手段。
行政治理的目的是形成良好的社会秩序，形成良好的公共秩序。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，依法治国，就是要化解社会矛盾和解决社会纠纷，形成良好的社会秩序，这非常清晰地表明任何治理都不能够违背这种原则。因此，无论是传统的行政高权治理还是新的合作治理，其追求的最高目标是一致的。换言之，合作治理只是治理过程中的一个手段，该手段是对传统治理手段的升华，或者是说对传统治理手段的补充。这便刻画了如下问题：治理过程中无论涉及什么样的利益关系，其追求公共利益和公共秩序是最高衡量标准，其他利益的存在和维护只是一个手段。
其三，合作治理的目的是为了调动相关社会主体的积极性。在我国，行政法治过程曾经处于一种相对封闭的状态。我国社会普遍认为国家管理和社会管理是官方的事情，而与私人并无直接关系。这便造成了在传统行政法治中，其他社会主体没有参与的积极性和主动性，他们甚至形成了乐于接受行政高权管控的惯性，基本上将行政过程交给行政系统这一个主体而为之。然而，在选择了社会治理的治理模式之后，治理已经不仅仅是官方的事情而更多地是全社会的事情，所以，必须引入更多的社会资源，必须让更多的社会主体参与到治理过程中来。
合作治理就是为了调动私方主体参与治理的积极性。在我国，合作治理有着深刻的理论基础和政治基础。上述三个方面是合作治理的精神实质，从这些精神实质进行演绎，便可以梳理出合作治理中公共利益维护具有下列价值。
