述评美国‘全球信息高速公路’的实施战略

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——剖析美国学者就‘全球信息高速公路’给政府的战略性建议

【 作 者 】关世杰

【 正 文 】

冷战结束后，美国中止星球大战计划，1993年提出了建立“国内信息基础设施”（

即NII，俗称“国内信息高速公路”）计划，1994年3月副总统戈尔在国际电信联盟（IT

U ）大会上宣布建立“全球信息基础设施”（GII），俗称“全球信息高速公路”的倡议

。倡议提出后， 美国“20世纪基金会”（Twentieth Century Fund）召集全美著名大学

（如哈佛大学、麻省理工学院、哥伦比亚大学、加州大学等）和政府研究机构（如美国

国会技术评估办公室）的传播学和信息学的14位专家学者，就美国国内和全球信息高速

公路面临的重大问题为政府献计献策。讨论结果于1995年以W ·德雷克主编的《美国信

息基础设施政策之战略》一书发表。一般来讲，美国专家学者的意见对政府制定政策有

相当大的影响。1996年美国修改《电信法》，其修改的内容与本书中关于国内信息高速

公路的建议完全吻合〔1〕。到目前为止， 美国对全球信息高速公路（以下简称GII）问

题的辩论甚少，所以分析该书所提建议， 有助于了解美国在GII方面的政策走向。

一、建议的内容

（一）该书的内容

该书共分四部分，第一部分：“新政策环境”（第1—3章）；第二部分：“关于国

内信息高速公路的政策”（第4—6章）；第三部分：“关于GII的政策”（第7—11章）

；第四部分：“展望与总结”（第12章及总结）。下面本文就该书作者们就GII 政策给

政府的建议做一简要介绍。

（二）关于GII政策的建议内容

在“GII”方面， 美国专家学者们主要围绕着“由于各国经济间的边界受到全球网

络、贸易和投资关系发展的侵蚀，怎样才能使各国把彼此分离和不兼容的信息基础设施

，发展成为公众可以存取，彼此可以相互兼容运转的全球性信息基础设施？”〔2〕的问

题， 向美国政府提出了战略性建议。

该书认为，美国外交政策的制定者们一直关注的主要是垄断产业部门所关心的能够

成功地进入市场和保障海外的知识产权问题，忽略了关注发展一种公众可进入全球信息

基础设施所包含的可能性这一更重要的问题。

在第7章，加州大学圣地亚哥分校彼得·考海（Peter Cowhey， 现在已是美国联邦

电信委员会高级参事）对美国与其它工业化国家贸易关系进行了详细的评论，指出了这

种关系对将来全球市场的意义。 在第8章，联合国贸易和发展会议的布鲁诺·兰温（Br

uno Lanvin）论述了美国与发展中国家的贸易关系。在第9章中， 互联网协会的执行主

任安东尼·鲁科斯基（Anthony M.Rutkowski ）对国际电信联盟和国际通讯卫生组织传

统的多边政府机构，进行了评论。在第10章中，纽约市福德姆大学的乔尔·里登博格（

Joel R.Reidenberg ）论及了全球网络中流动的信息问题。在第11章中， 哈佛大学卡利

波索·尼古拉迪什（KalypsoNicolaidis）对“贸易与服务总协定”进行了框架分析。

书的最后一部分“展望与总结”概括了美国在信息高速公路决策过程中的现状，并

对美国战略提出了建议。各章的核心观点在这部分中得到了集中体现，通过综合参加本

项目的研究者的意见提出了40条建议，以渐进方式给今天美国政策制定者面对的一些最建议（第1—25条为关于美国国内信息高速公路政策建议）。 建议涉及传统的电信、波

谱频率管理、卫星服务等国际组织，新的国际服务贸易组织，国际隐私权保护，对发展

中国家的技术援助，需要改进GII 多边合作的机构框架等方面。15条的建议分5个方面，

具体如下：

总方针 全球层次上的市场自由化，如同美国国内一样，应与促进媒介多样性、地

方主义和非商业使用相协调

（26）；美国政策需要在确保公司进入市场的努力与促进运

用新技术的国际合作之间找到更好的平衡

（27）；双边和多边协议不应损害多边主义（

28）。

关于三个传统的国际传播组织 对于全球信息基础设施的发展，一个灵活的全球标

准化制定程序和开放式标准的产生是必须的

（29）；应寻求电信组织记帐和支付机制的

选择性

（30）；国际广播和卫星组织在全球信息基础设施的背景下应重新审视

（31）。

关于服务业的新型国际贸易组织 在相互承认的基础上，意见相同的国家应寻求规

范的集中统一

（32）；需要在限定商业活动方面制定多边的竞争政策和法规

（33）；在

全球信息基础设施中应促进文化与语言的多元化（这是该书作者们有不同意见的问题（

34）。

其它领域的问题 在全球信息基础设施中美国应在有效保护隐私权方面支持多边协

调

（35）；多边发展项目需要得到进一步的支持和合作，而且应该对其实际运用给予更

大的关注

（36）；各国政府应拆除发展全球互联网的人为障碍

（37）。

重新创建跨国多边机构 需要对许多跨国多边机构的行为对照全球信息基础设施认

真评析和加以现代化

（38）；应创建一个“世界互联讲坛”，使之发挥应用合作的中枢

作用

（39）；政府间的各种机构应向各种入网者的民主参与开放，应鼓励大众从网络上

接收到各政府机构的信息

（40）。

美国专家学者们认为，在这些建议中，最重要的问题是平衡全球自由化和各国家利

益；进一步增强与国际传播相关的主要国际组织的灵活性；对多边的国际组织加以改革

；拆除妨碍今日全球信息基础设施——互联网扩展的人为障碍。

二、对建议的初步剖析

（一）建议与政府的基本原则相吻合

让我们把这些建议与美国政府的基本原则作一对比。1994年3 月戈尔副总统提出“

GII”的倡议时说，“GII”的基本原则与“国内信息高速公路”的5条基本原则相同：鼓

励私人投资、推动竞争、 开放式进入、灵活性的管理规范、保证普遍服务。下面用对照

表的形式，对比专家学者们的建议与戈尔提出的5条原则有无差别。

专家学者与戈尔5条原则对照表

戈尔 专家学者

鼓励私人投资. 全球的市场自由化应像美国国内市场自由化一样,

促进媒介多样化、 地方主义和非商业使用等方面

利益的平衡(第26条）.

推动竞争. 应追求电信机构的记帐和支付功能的选择性(第30

条）;世界贸易组织应采纳多边竞争的政策, 对限

制商业活动加以规范(第33条).

开放式进入 拆除妨碍今日全球信息基础设施——互联网的人

为障碍(第37条).

灵活的管理规范 在主要国际传播组织中进一步增强灵活性(第29条

).

保障普遍性服务 加强对多边发展项目的支持和合作,对实际应用应

给予更大关注(第36条).

通过以上简单的对比可以看出：首先，在原则问题上，专家学者们的建议与戈尔提

出的五项原则没有根本性的区别。其次，专家学者们对政府原则加以具体化，为实施政

府的五项原则中所面临的困难提出了种种战略性的建议。

（二）建议的实质

1谋求扩大国际活动空间

首先从国际传播历史的角度看其策略走向。70—80年代，以不结盟运动国家为主的

发展中国家以联合国和联合国教科文组织为论坛，掀起了建立“世界信息和交流新秩序

”（The World Information andCommunication Order）的斗争〔3〕。由于美国

在这场争论中经常成为众矢之的，加之它在教科文组织的影响日趋衰微，结果在1983 年

12 月29日，美国总统里根在国务院的建议下，照会教科文组织，以“联合国教科文组织

已差不多把它所处理的每件事情都极度政治化，并且对自由社会的基本制度充满敌意，

特别对自由市场及新闻自由为甚，还有它没节制地扩大开支。”〔4〕为由，宣布美国将

于一年后退出该组织。出该组织）。美国的退出使它在该组织中尚可发挥的影响力于一夜之间全部消失。联合

国和联合国教科文组织在处理信息跨国流通问题上有传统的分工： 联合国主要处理政治

司法 （ politico —juridical）方面的问题； 教科文组织受理的问题一直是与促进信

息跨国流通的各种实际措施（practical measures）相关。

这种消失对美国今天实施GII造成了很大的困难。 鉴于这种历史背景，美国为实施

GII战略，需要调整对外政策。 这种调整充分体现在这些建议中。

（1）用“自由贸易”原则取代“信息自由流通”原则

美国试图利用建立GII的机遇，进一步垄断全球的国际传播， 然而在“世界信息与

交流新秩序”的辩论中，美国所主张的毫无限制的“信息自由流通”原则遭到了发展中

国家的坚决反对，所以建议中把“信息自由流通原则”换成了“自由贸易原则”。正如

第26 条建议所说， “15年以前，联合国关于研究传播问题的国际委员会，印发了一份

高姿态的关于全球问题的调查报告，报告名为《多种声音，一个世界》，如果联合国今

天也成立一个类似的委员会的话，它最后的报告的名称必然要称之为《多个市场，一个

世界》。自从1980年初以来，论述全球传播政策的用语发生了急剧的变化。传播从一个

极为重要的活动（传播是社会发展，丰富文化和各种思想的公共领域的中心）已被一种

把信息看作是一种可卖、可买、可消费的商品这样一种狭义的观念所取而代之了。这种

观点变化来自美国，这股强劲势力形成一种持久的压力。过去，美国政府把‘信息自由

流动’作为其在传播领域的外交政策的指导原则；当这一原则明显地遮掩住其利益时，

也反映了一位自由主义者的杰佛逊式的冲动。现在，我们的指导原则是简单的‘自由贸

易’。”“信息自由流通原则”换成了“自由贸易原则”，实际上是换汤不换药。

（2）试图重返“教科文组织”

不是教科文组织的成员国的美国在实施“GII”中，有诸多不便。正如第27条建议中

所说：“如果要使全球信息基础设施获得广泛的支持的话，国际合作不应仅限于西方7国

。不幸的是， 美国政府参加的主要的与GII 有关系的多边组织——国际电信联盟和世界

贸易组织——都不是寻求范围更为广泛的项目的恰当地方。对美国来讲，一个可以选择

的方案是重新加入联合国教科文组织，对教科文组织进行现代化，使之对实施GII可以起

到一个恰当的东道主作用，”。〔5〕

（3）另起炉灶

如果重返教科文组织不成， 美国应创建一个“世界互联讲坛”（World Intercon

nection Forum）作为国际在应用合作上的中枢机构。在第39条中，该书的一位作者建议

，“在世界贸易组织的赞许下创建“世界互联讲坛”……由国有企业和私人企业参加，

配有网络、软件和由应用专家组成的少数秘书，就能以不多的开销，发挥一系列有用的

功能。……它将弥补多边跨国的团体内的严重缺憾， 并可能有助于加速GII的发展和公

众的使用。”〔6〕

（4）增大改造与GII相关的成立较早的国际组织的力度

美国退出了教科文组织，缩小了自己的活动空间，因而有必要增加它在三个成立较

早国际组织（国际电信组织、国际电信卫星组织、万国邮政）中的活动，按美国的意图

加以改造，以扩大退出教科文组织所失去的活动空间。这体现在建议的第二部分“关于

传统的三个国际传播组织”第

2

9、

30、31条的标题中：“对于GII的发展， 一个灵活的

全球标准化制定程序和开放式的标准的产生是必须的；应寻求电讯机构的计账和支付功

能的选择性；应对国际广播和卫星组织在GII 的背景下重新审视。

（5）完善与GII有关系的新国际组织

建议提出，在美国增大改造与GII有关的老国际组织力度的同时，需要完善与GII有

关的新国际组织。 这体现在建议的第三部分“服务机构中的新型的国际贸易”的3 条建

议中：意见相同的国家应在相互承认的基础上寻求规范化的集中；需要多国的关于竞争

政策和限定商业活动的法规；在全球信息基础设施中应促进文化与语言的多元化。值得

注意的是最后一条是15条建议中唯一注明有不同意见的建议，而且放在“服务机构中的

新型国际贸易”而不是放在总方针里，看来这是为了取得强调维护民族文化欧共体国家

支持的一个重要问题。

（6）政策上注意防止损害多边主义

美国退出教科文组织后，缺少了寻求进行多边合作项目的场合，双边的协议会容易

形成支离破碎性贸易体系，不利于美国建立一种没有任何缝隙的相互联接的、开放式的

GII，不利于美国的全球战略。 正如在第28条中提出的，尽管美国与工业化国家和发展

中国家商定了一系列的双边协定取得了进展。但双边的和多边的圣战“削弱了有条理地

管理全球利益的能力……（这些做法）常常着眼于经过挑选的问题，补救的总和也不一

定符合全球利益……因此，美国需要确认，双边（和多边）协议要符合多边利益，一方

面要减少外交的缺点，另一方面要简化自己的任务。要注意双边和多边协议不应损害多

边主义。

（7）对发展中国家施以小惠以连通GII

发展中国家对美国过去和当前在国际传播中的角色是一清二楚。这一点美国人自己

也明白：“GII倡议已经遭到了国际一些人的嘲讽， 他们把该倡议看作是在幻想好奇的

新旗下，仅是通常的反映美国人要求的游行。关于互联网的一个通俗的笑话（即GII 真

正支持的是全球信息侵略），反映的就是这种情绪。”因而美国要想从发展中国家得到

更大的利益，必须对发展中国家施以小恩小惠。在第36条中提出，“总的来讲，富国与

穷国之间的数量上的差距依然存在，而且质上的差距似乎还有扩大。在技术和市场的片

面性的全球化中，‘第二’和‘第三’世界的主要大城市和富裕居民已被连接到全球的

电路上，而它们的大多数人并未被考虑在内，这种传播划分区块现状的重要性在于，‘

信息贫民窟’的保存阻碍了经济的发展，使社会经济发展畸形，进而出现了直接与第一

世界的自身利益有关的问题。……甚至当发展中国家已经私有化和市场自由化了之后，

大多数工业化国家（特别是美国）的心情通常还是阻止对发展中国家进一步的财政支持

。因而，虽然克林顿政府的关于全球信息基础设施的倡议中开列了促进全球服务这一条

，并把它作为5 项指导性原则