基于国家治理层面的我国国家审计与其他监督形式的协调
一、引言
2004年，时任国家审计署审计长李金华首次提出“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”。2008年3月国家审计署审计长刘家义阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点，指出审计本质是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。 从上面的有关国家审计的论述从不 同方面说明我国已将国家治理从社会管理的内涵赋予国家审计，体现了改革开放以来国家从统治到治理转型的战略性转变，国家审计作为社会管理体系中的一个重要的组成部分，内生于国家治理，通过其特有的独立监督来对国家的长治久安发挥作用，所以国家审计与国家治理有着内在的逻辑关系。 随着我国改革开放后经济的高速发展，加入WTO后与全球的经济大环境连接在一起，不免会遇到各种各样的宏观经济问题。国民经济的宏观控制是宏观调节手段和监督手段的综合运用，在我国社会主义市场经济条件下，不仅需要一个以国家指令性计划和财政金融手段为主的宏观经济调节体系，也需要一个监察、督导和制约国民经济各部门、各单位的经济行为，以保证宏观经济调节完全生效的宏观经济监督体系。所以包括审计监督在内与其他的各种经济监督一起共同构成我国经济监督体系来进行经济运行的监督管理，服务于国家治理。 二、国家治理下的经济监督 “治理”本意为控制和引导，后经常与统治一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。国家治理是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。国家治理具有政治属性，是社会发展到一定阶段的产物，是阶级性和公共治理的社会性的综合。从经济学的角度而言，最终目的就是通过政府、市场与社会的相互协调，管理和促进资源的有效配置，推动社会经济持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。 （一）国家治理下的国家审计 作为一种机制，国家审计可以更好地保证政府受托责任的履行，促进国家治理水平的提高。国家审计可以预防、纠正或发现政府的失职行为、错误行为甚至腐败行为，对维护政治稳定有积极的作用。为防止国家经济资源无效流失，保障经济安全运行，国家审计最重要的职能就是监督国家经济运行情况，通过对政府资源使用状况的鉴证来促进国家治理目标的实现。所以国家审计是国家治理的监督系统之一，保障国家经济的平稳运行，监督制约权力，服务国家利益。国家治理离不开国家审计，国家审计必须服从和服务于国家治理。 （二）国家治理下的其他经济监督 我国改革开放后，逐步进入社会主义市场经济，资源在各个部门分配和使用，就有了监督的必要，所以对于资源使用状况的经济监督成为国家治理的组成部分之一。经济监督是由各相关监督主体依据法定职权及程序，遵照法律法规，对设计市场经济主体的经济行为进行检查、督促和纠正的管理活动。社会主义经济监督，不仅要对经济活动实行宏观监督，同时也要对具体从事这些经济活动的每一个企事业单位、政府机关和人民团体施行微观监督，这就要求形成一个完整的监督体系才能保证全面监督的完成。按监督组织的性质不同，分为审计、会计、财政、税务、银行、物价和工商行政等监督。各种经济监督从宏观和微观两个方面对统一经济活动进行不同侧面和不同层次的监督，各种经济监督相互联系而形成经济监督体系。 三、国家审计与其他经济监督形式的关系 审计监督是国家监督，是政府各级审计机关依照宪法的规定对各级政府财政收支及财政金融机构和企事业组织的收支进行审计监督。其他经济监督是基于各个部门所属范围来对政府部门及企事业单位进行经济活动的监督。两者同属经济监督，从国家治理层面来说都属于其监督系统，那么两者之间有何区别与联系呢？ （一）区别与联系 1.两者区别 （1）权威性不同 各种经济监督由于监督条件不同，所具有的权威性在范围和程度上也不同。财政、税务、工商行政等监督，知识在某一方面的监督中具有权威性。而审计监督与其他监督相比较，在范围和程度上都具有更大的权威性。宪法规定审计机关代表国家进行审计监督，具有强制性，被审单位必须执行。并且审计机关可以对上述的其他监督部门进行在监督，也就是更高层次的监督，对于国家经济社会运行情况的总体监督，对国有资产和资源利用状况进行监督，所以在范围和程度上更具有权威性。 （2）独立性不同 财政、税务、银行等其他经济监督是综合经济管理部门，有其各自的经济业务，他们是结合业务工作进行内部经济监督的，其与被监督对象存在着经济利益关系和利害关系。在进行部门的经济监督时，往往受到影响，难以做到客观公正，独立性不强。而审计时专门从事经济监督的机构，经济监督使其唯一和专门的职能，没有任何其他的经济业务，地位超脱，与被审单位不存经济利益关系，依法独立行使审计监督权，不收其他机关单位或社会团体的干涉，独立性强，能够做到客观公正的监督。 （3）所处监督层次不同 专业经济监督是为了保证本部门基本业务职能的实现而存在的辅助职能，监督范围窄小，内容单一。国家审计监督作为宪法授权的专职监督，具有其权威性和合法性，构成经济监督体系的核心，不仅对企事业单位机器主管部门进行经济监督，对行政机关进行经济监督，而且还要对综合经济管理部门进行监督和再监督，是各种专业经济监督的继续和发展，能胜任对整个国民经济活动或从宏观角度对多项微观经济活动的综合监督，处于社会主义经济监督体系较高层次。 2.两者联系 （1）监督内容相联系 审计监督与其他监督不论监督内容只是一方面，还是监督的内容具有综合性，各种经济监督的内容总是相联系的，监督的对象都是经济活动，是其中的一个方面、几个方面或全部。审计监督虽然可以对其他经济监督部门进行再监督，但监督的对象归根结底也是各个层面发生的经济活动，也就是对资源的分配使用情况进行监督。 （2）监督目的一致 两者的监督职能作用虽各有侧重，但都是通过监督活动，贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、计划、法规和制度，促进被监督单位改进经营管理，提高经济效益，维护财经纪律，保护公共财产的安全和完整。 （3）互相制约、互相促进 财政、税务、工商行政等其他经济监督均是从法的角度对被监督对象进行督促和检查，规范被监督对象的经济行为，为审计监督的基础，审计有其预防的职能，离不开这种基础的作用。如果没有其他经济监督的监督活动而全部依靠审计监督完成，那么审计监督将面对巨大的压力，并且不能保证面面俱到，监督的效果不会很好。审计监督有其特有的独立性对其他经济监督进行再监督，可以有效防止其他经济监督由于其自身独立性不强和监督不到位而监督失效，所以两者是相互制约和促进，共同服务于国家治理。 （二）存在的问题 我国经济监督体系随着经济发展和经济管理体制的演进而逐渐形成一个多主体、多层次的经济监督网络。审计监督体系虽处于较高的监督层次，但是审计监督的开展时间没有专业监督的时间长，人们还习惯于旧的经济监督体系，也就是依靠上级业务领导或社会经济职能部门对下级经济行为的合法性做出直接判断和结论。同时由于经济监督理论的系统研究缺乏，和对经济监督体系的配套改革完善的缺乏，使得现行的经济监督体系尚存在不完善的地方。 1.两者职责分工和监督范围不明确 成立审计机关前，一些属于审计监督的任务由专业监督机关包下来，成立审计机关后，又重新纳入审计监督范围，而专业监督的对象、范围没有做相应的调整，出现审计机关大量重复专业监管的工作，对专业监督机关不易管的事缺乏监管，使审计监督广而不慎，重复监督和不监督，引起监督体系的内耗和各种资源的浪费，同时也使企业穷于应付，带来负担。 2.经济监督机关缺乏紧密合作 我国各监督机构之间横向联系不足，都根据政府的现行重点和要求以及本部门的工作需要开展监督工作，监督的范围和深度都有各自的规定，整个经济监督体系没有根据国民经济监督的全过程进行系统设计与优化，因而难以发挥经济监督的整体功能，造成重复监督或监督真空地带。 3.监督工作没有经常化、制度化 审计监督对行政事业单位有定期审计或经济责任审计，而其他经济监督活动没有制度化和经常化的监督，这就造成一些被监督单位抱有侥幸心理，不会考虑会由于相关监督部门的监督而发现问题，从而日常不会对本单位的资源使用情况进行认真管理和分配，造成国家资源的浪费，影响经济的平稳运行。 四、国家审计与其他经济监督的协同 （一）强化两者之间协调 随着审计制度的不断完善，各级审计机关在不断实践中探索着如何与其他经济监督形成合力，共同服务于国家治理中的监督系统。从上世纪80年代起，审计监督就开始与其他各种经济监督配合，以共同行文或者发布通知形式进行监督管理，后在修订的审计法中明确指出审计机关履行审计监督职责时，可以提请财政、税务、工商行政的那个机 关进行协助，保证审计监督与其他经济监督的大力配合，展开工作。 如今的社会发展，经济活动也日益复杂，审计监督从单一的财务收支设计变为经济责任审计、金融审计、效益审计等各种专项审计，由于审计体制和管辖范围等限制，在工作开展中会遇到很多困难，所以只有加强各种经济监督之间的协作，互补优势才能适应当前审计领域不断扩张的需要，也是解决审计处理执行难的需要。 （二）正确认识与处理两者关系 审计监督虽然是综合性监督，但只是我国监督体系中的一个重要组成部分。国家为了领导和组织国民经济工作，对社会再生产过程实行严格监督，形成了多种监管形式，包括审计监督在内的税务监督、财政监督等。专业经济监督不能替代审计监督，因其固有的独立性差和监督范围狭小等原因，需要审计监督对其进行再监督和协助；审计监督同时也不能代替专业经济监督，其他经济监督有其专门的组织机构，这些部门不仅具有专门的监督职能，同时更重要的事具有其相关的行业管理职能，将这些机构合并显然是不现实也不科学。双方在各自的监督领域有所侧重，既要展开各种经济监督，又要把各种经济监督相互协调，充分发挥审计监督组织的协调作用，审计监督只有与专业监督相互联系，密切配合，才能真正发挥其审计监督效力。 （三）两者协调的实现 1.明确各监督机关的职责分工 划分不同的经济监督部门体现其业务特点的职责范围，赋予相应的监督权力，防止重复监督与空漏监督。对于企事业单位的事前和事中监督，由专业监督部门实行，不再单独对企业单位进行事后监督。以经常化和制度化的审计监督代替之前由于没有制度和经常化的监督，从而来解决由于缺少日常监督而造成资源损失浪费的问题。审计重点应该放在经费多、预算外资金多和危机问题多的单位，对于有严重违纪和损失浪费的行业性和跨部门的复杂案件应有审计机关进行查处。 2.加强两者的联系和协作 对于审计监督而言，应该拓宽联合审计的领域，在明确由审计机关负责的前提下，可从其他经济监督部门抽调人员进行协助工作。不能由于审计监督就忽视或取消专业经济监督，审计监督应该和其他经济监督定期对话，互相通报，形成信息共享机制，发挥审计“免疫系统”的预防、抵制、揭示功能，提示经济和社会运行的风险，通过审计监督与其他经济监督的建设性作用强化国家治理能力。 3.建立有效协调与配合制度 审计监督与其他经济监督两者协调的实现可以通过建立一些有效的制度完成，从而以规范性的制度为监督工作提供保障。可以实行联席会议制度，在展开重大案件调查时，审计机关联系其他经济监督机关进行会议，制定计划，解决问题。也可以实行工作协调制度，审计机关在进行特殊的审计时，可以协同相关的其他经济监督部门人员，共同参加监督活动，利用各专业监督的专业能力和权力对出现的问题进行考察和判断，最终保护国家资源的安全，保证国家经济的平稳发展。