灌南县位于连云港市的南翼，濒临黄海，是典型的农业大县。2016年，全县农作物种植面积159.56万亩，其中水稻种植面积51.96万亩，三麦种植面积65.12万亩，还零散种植少量油菜、玉米和豆类。水稻秸秆和小麦秸秆是秸秆综合利用的主要来源，水稻秸秆年产生量为33.77万吨，三麦秸秆年产生量为27.58万吨，秸秆资源特别丰富。该县秸秆主用利用途径为秸秆机械化还田、秸秆作食用菌基料、秸秆制板及草绳草帘加工等，目前仍然少量存在乱扔、乱抛秸秆现象，政府部门秸秆禁烧压力特别巨大。
一、秸秆综合利用存在的问题
1.秸秆利用资金投入不足，政策体系不完善
现阶段政府扶持力度已大幅提高，但扶持资金仍显不足，灌南县对秸秆收储利用企业补助起点为2000吨，补助金额为25元/吨，与周边市县相比，补助门槛较高，补助金额较低，导致收储企业积极性低，收储利用量少。
鼓励秸秆利用政策不完善。在专项规划制定、加快技术手段研发、扶持重点企业及激励机制建立等政策方面稍显不足，不能适应秸秆产业化更高水平发展的要求。
2.农民的组织化程度低，农企之间利益机制不完善
随着社会环境的变化，缺乏组织化管理的分散经营的小规模农户，已经越来越不适应复杂多变的市场环境。在秸秆产业化进程中，市场行情低迷、秸秆资源供过于求时，企业高高在上，压级压价甚至拒收；一旦行情看涨、秸秆资源供不应求，农民却又不遵守已签协议，谁出价高就卖给谁。这种农户与企业之间的利益纠纷，既损害了农户利益，也影响了企业利益，制约了秸秆产业化的健康发展。
3.企业发展面临诸多困难
秸秆产业化的发展离不开企业强有力的带动作用，但目前，秸秆利用企业还很少有形成产业规模。在产品开发上，大部分企业存在明显的秸秆资源初级加工的特点，高附加值的秸秆产品加工很少，精深加工发展严重不足，产业链偏短，产品市场认可度低，其带动秸秆产业化发展的能力不强。同时，企业自身发展还面临资金、市场信息等诸多困难。
4.秸秆收贮、运输体系匮乏
秸秆收储利用存在收集难、储存难、运输难等问题。灌南县农业生产主要以分散经营的小农模式为主，农户种植面积小，秸秆种类多样且分布不集中，秸秆的收割、打捆、运输主要依靠农民自身完成，秸秆资源难以进行统一收集、调配。现阶段，秸秆收贮、运输的机械化、自动化作业水平低，特别是高效实用的秸秆粉碎、打捆等一体化完成装备不足，严重制约了秸秆产业化发展。目前秸秆资源还没有形成稳定的价格体系，不确定因素也较多，市场供应很难保障，秸秆资源的收购大多处于无序竞争状态。
二、秸秆综合利用发展对策
1.加大奖补资金投入，探索政府激励机制
政府部门要把秸秆资源化综合利用的投资列入当年财政预算，提高收储利用补助资金，降低补助门槛，还应通过贴息补助、小额贷款、提供保险服务等形式，鼓励企业（或农户）从事秸秆资源化综合利用。
秸秆综合利用采取政府激励政策，可充分调动农民、企业开发利用秸秆资源的主动性和创造性，加大企业利用规模化、产业化的力度。政府激励政策可以对秸秆利用所使用新型环保技术和加工机械的补贴，也可以对秸秆制品的加工利用者以及秸秆制品的消费者补贴。合理制定激励机制，将有效促进秸秆综合利用水平的提高。
2.提高农民组织化程度，发挥农民合作组织作用
農民合作组织能自觉组织农民从事秸秆资源化利用，可以实现秸秆收集、利用的规模效益优势。通过农民合作组织的运作不仅可以提高秸秆产业化利用效率，而且有利于新技术、新产品在农民中的推广与示范。农民合作组织所具有的规模效应可以使交易成本降低，从而提高农民收入，改善其生活。
政府部门应积极引导广大农民成立合作社等农民组织，提高农民组织化程度，并加强对这些合作组织的管理和监督，让他们能够迅速发挥其应有效应。
3.鼓励龙头企业发展，扶持中小企业成长
灌南县已涌现出一批秸秆利用规模较大企业，如连云港保丽森实业有限公司（秸秆压制防火板）、江苏裕灌现代农业科技有限公司（秸秆发酵作食用菌基料）以及江苏康进新能源有限公司（秸秆制小颗粒燃料）等，目前这些公司年利用秸秆都超过万吨，加强对这些企业的扶持力度，能带动广大农民增收，对上、下游产业具有较强辐射作用，政府加大税收优惠、产品价格补贴政策扶持，可以促进这些企业更加快速、健康发展。
本地还有很多秸秆利用企业、合作社，有从事秸秆收集打包，也有从事草绳草帘编织的，他们的规模一般都很小，产品以初加工为主，附加值较低，抗风险能力差。对于这些企业，政府应在政策引导、技术支持、财政补助等方面入手，让他们快速获取行业动态，提高机械化程度，降低秸秆收、储、运成本，实现秸秆加工产业化、规模化，促进中小企业快速成长。
4.建立和完善秸秆收储体系
建立以龙头企业为主，农户参与，各级人民政府监管，市场化推进的先进、经济、适合当地情况的秸秆资源收集储运供应体系，制定切实可行的资源供应保障方案，确保秸秆的持续、稳定供应，保障农民利益。鼓励有条件的地方和加工企业建设必要的秸秆储存基地。鼓励发展农作物秸秆收集、加工、运输机械装备的研制与应用。积极培育秸秆经纪人，并鼓励企业应与秸秆经纪人或农作物种植大户签定长期的收购协议，尽可能降低收集成本和原料供应风险。