摘要：本文认为，理性的逐渐成熟是我国公共管理日益进步的重要动因。其中，工具理性与价值理性在公共管理实践中逐渐由对立走向统一，为公共管理范式的良性嬗变做出了巨大的贡献。本文试图从公共组织、公共政策、公管绩效管理等方面入手，选取较为典型、直观的实体性变革，梳理我国建国后公共管理范式嬗变的历程，探究其中工具理性与价值理性的竞合模式及其意义与作用，为当代的公共管理提出合理的建议。
关键词：公共管理 价值理性 工具理性 竞合
0 引言
随着民主化、科学化、法制化的推进，民智不断被启迪、民心不断被解放;而民治民心的充分准备又为民主化、科学化、法制化的进一步推进提供了条件。由此看来，上述解释是不能令人信服的。笔者认为，民主化、科学化、法制化背后真正的原因，在于国家理性、政党理性、利益集团理性和个人理性等在公共管理的不断实践中逐渐成熟。换言之，民主化、科学化、法制化道路的选择，是各种力量经过长期博弈，最终找到各方都可以接受的均衡点。而理性贯穿公共管理领域各类博弈的始终，成为了推动公共管理进步的决定性力量。
1 理性：公共管理民主化、科学化、法制化的真正动因
一般认为，理性是指人们运用知识技能发现问题、分析问题、解决问题的综合能力，涵盖判断、分析、综合、比较、推理、计算等各方面能力。理性是如何推动公共管理领域民主化、科学化、法制化的呢？笔者认为可以从理性对公共管理领域中两种力量的影响进行分析。
1.1 首先是理性对管理群体的影响
第一，理性使得管理群体能客观看待自身能力的限度，正确认识自己的错误和不足。这就使得管理群体尽可能避免了盲目自大的心理状态，转而极力跳脱寡头统治的“铁律”并积极主动地向外界寻求建议和帮助。这客观上推动了民主化的进程。第二，理性使得管理群体能尽量保持科学的态度，不主观臆测、不轻信盲从。同时，理性也促使管理群体不断学习新的知识、不断掌握新的工具来保证公共管理领域的可持续性。这客观上推动了科学化的进程。第三，理性使得管理群体在公共管理的实践中对人类自身的认识愈发成熟，摆脱对自己和他人的绝对信赖，转而不断摸索独立于人之外的、更为可靠的、操作性更强的制度。这客观上推动了法制化的进程。
第一，理性使被管理者能够独立思考并怀疑所谓“本该如此”的社会状况的，对把自己排除在外决策者之外的管理活动提出质疑。这客观上保证了民主化的进程。第二，理性也使被管理者对管理者实施的具体管理活动不轻信、不盲从，使他们有能力发现具体管理活动中的不科学不合理之处。这客观上保证了科学化的进程。第三，理性使被管理者对管理者始终怀有戒心，他们要求与管理者订立契约来确立其权利义务关系。这客观上保证了法制化的进程。
因此，理性实际上从积极与消极、主动与被动两个方面促进了公共管理的民主化、科学化和法制化，如图1所示。
■
图1 理性对公共管理的影响
2 研究理性在公共管理中作用的突出意义
笔者认为，其最大的意义在于：理性是人类与生俱来的。相对于法治建设等人为工作，其概念具有原初性。将理性认定为源动力可以一举突破公共管理发展历程中“先有鸡还是先有蛋”的悖论。
2.1 “公共管理”、“工具理性”、“价值理性”等概念在本文中的内涵与外延
本文中的“公共管理”，并非仅指“公共管理学”，而是涵盖了“公共管理”在理论和实践两方面的涵义。在公共管理的理论层面，笔者接受陈振明教授的观点，赞同公共管理领域的三次范式转换：即公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。根据学界普遍接受的观点，三次范式转换中公共管理的领域愈发扩大。在此基础上，笔者将政党执政等相关概念也纳入公共管理领域中来。而在中国的国情下，执政党在公共管理中占绝对优势地位。因此，本文对于理性的探究，重点将集中在政党理性之上。在公共管理的实践层面，笔者认为广义上的公共管理并不仅仅是政府或者第三部门对社会公共事务的管理，它同时也包括了对公民的管理。换言之，笔者认为公共管理领域中的“被管理者”是值得关注和研究的。因此，本文对理性的探究，也会涵盖对“被管理者”之理性的研究。
综上所述，本文中的“公共管理”，是一个较传统研究更为广泛的领域，可以将其理解为“政治”与“公共管理”的“并集”，见图2所示。
工具理性和价值理性的概念最早是由马克斯・韦伯提出来的，二者为人的理性的相互对立又彼此联系的重要方面。所谓“工具理性”，就是通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大功效，为人的某种功利的实现服务。价值理性则是“通过有意识地对一个特定的行为――伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的――无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”。
在定义的基础上，笔者认为“工具理性”实质上代表着“绝对的理性”、“实用的理性”和“理性的理性”;而“价值理性”实质上代表着“相对的理性”、“自然的理性”和“感性的理性”。“工具理性”表现出对制度、数据的依赖而“价值理性”则表现出对人的信任。同时，“工具理性”是基础而被动的，“价值理性”是核心而主动的。关于工具理性和价值理性的讨论，很大程度上与关于理性与感性的讨论具有一致性，同时涉及到唯物主义与唯心主义等哲学命题。在经过多年争论仍没有结果的命题面前，笔者选择不再纠缠于概念的具体定义，而在下文中直接应用其实质含义。
2.2 从“运动”到“活动”――工具理性对价值理性的挑战
文革前后，我国的公共管理模式发生了重大的变化，其突出表现，便是“运动模式”的消亡与“活动模式”的兴起。
首先，两者的强制性不同。运动（在中国多指人民运动）的精神往往具有等同法律甚至超越法律的强制性，一般强调人人过关、无一例外。而活动的精神则往往表现为“号召”，活动的受众只要一般性的“响应”即可。
其次，两者的目的性不同。运动一般有明确的打击对象，以“破坏”为主，“建设”为辅。运动的口号也大多是“批判XXX”、“反对XXX”、“整治XXX”、“镇压XXX”以及“对XXX的斗争”等。其中，大跃进、大炼钢铁和人民公社化运动似乎具有建设的名号，但实际过程中仍然以破坏为主。而活动一般没有具体的打击对象，以“建设”为主，“破坏”为辅。活动的口号大多是“学习XXX”、“建设XXX”、“推动XXX”以及“贯彻落实XXX”等。文革后的“反腐”活动算是最具破坏意义的活动了，但其实质仍然是通过“反腐”的方式来“倡廉”，依次构建和谐社会。
最后，两者的过程不同。运动一般具有突然性和偶然性，经常由某一事件、某一个案或某一典型触发，运动过程中大多会出现发起者没有想到、不愿看到甚至无法控制的情况。譬如文革愈演愈烈直至不可收拾。而活动一般经过长期筹划和部署，有明确“时间表”和详尽的“线路图”，活动过程也往往在发起者的掌控中。譬如“党的群众路线教育实践活动”分阶段、分环节的设置取得了良好的效果。
2.2.2 运动与活动背后的价值理性与工具理性。在“运动时代”，“价值理性”在我国从上而下的理性中占据绝对优势地位。这种“中国式价值理性”，发端于毛泽东等领导人在建国前的反对工具理性的若干思想，譬如“理性认识来源于感性认识”等。对工具理性的批评在《反对本本主义》和《改造我们的学习》等文献中也有相关体现。
文革结束前，政治精英和人民群众都倾向于为了自己认可的理念而去破坏现有的制度。“文件治国”的理念与人民群众过度高涨的热情，使得价值理性在公共管理领域不断地扩张，以至于人们崇尚主义而蔑视法律。个人崇拜的日益盛行和规则意识的逐渐淡漠终于造就了文革十年的动乱，也造就了价值理性的黄金时期。在这一时期，价值理性愈发显现出其“非理性”甚至“反理性”的特点，最终引发越来越多人的怀疑和反对。
文革结束后，工具理性逐渐取代价值理性成为我国公共管理的主流思想。其实用性、可操作性使其在极短的时间内收获了普遍认同。“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”、“贫穷不是社会主义”、“稳定压倒一切”等名言正是工具理性的典型显现。在工具理性的主导下，我国的公共管理愈发实用和实证。因此，在“活动”时代公共管理的主要任务已经不再是灌输价值而是教授工具。人们很少再会为了自己所认同的政治价值而去破坏正常运行的政治制度，转而将注意力转移到体制的优化，即工具的打磨。
2.3 从“GDP”到“幸福度”――价值理性对工具理性的反击
世纪之交，我国的公共管理模式再次发生重大变化，其突出表现，便是“GDP导向”向“幸福度”导向的转变。依赖数据指标、重视量化分析是工具理性的突出特点。工具理性取代价值理性在我国公共管理领域的地位以来，我国越来越重视数字、排名、指标等客观考评依据，甚至出现了“疯狂的GDP”等异化现象。新千年以来，对GDP导向的反思愈发深刻而广泛。如今公共管理者普遍接受“幸福度”的衡量新标准。
2.3.1 GDP的疯狂与工具理性的异化。公共管理者并非不知道GDP乃至所有经济指标的局限性。他们不惜代价的经济建设，本质上是为了借助“GDP”这一客观指标上的胜利、证明自身公共管理制度的优越性。（从政治角度说，也就是为了证明中国特色社会主义制度的优越性）。国家公共管理者的观点是经济靠前了，证明自己是强大的，说话才有人听，中国在世界范围内的影响力也会随之提升，那么中国必然可以在各国博弈中占据更多主动，收获更多利益。换言之，GDP满足了工具理性自我证明的需要。
而地方攀比经济指标的行为则更好理解。地方经济的数量和增量直接影响到了中央对地方支持的力度，也直接决定了地方公共管理者的仕途命运。因此，在经济指标的竞争中，地方政府更为疯狂。
上述种种表现，其实都是工具理性不断扩张的表现。国家和地方纷纷选择了见效最快的管理模式，在最容易量化、最具竞争性的方面做出了极大的倾斜。“GDP导向”变成了“GDP唯一”，“指标化”变成了“唯指标化”。其实质原因，都在于工具理性的自身缺陷和不断异化。在理性工具面前，人们的信仰、良知甚至人性都纷纷出现了被瓦解的趋势。
工具理性的存在，是为了规范价值理性。换言之，工具理性是为价值理性服务的。如果工具理性完全吞噬了价值理性，那就会走向“理性的非理性疯狂”。
2.3.2 幸福度的兴起与价值理性的重现。新千年后，GDP导向造成的严重后果愈发显现，公管管理主体纷纷进行了反思和探索。
人民逐渐认识到，在GDP导向下，公共管理的价值、任务与意义都被理性工具扭曲了。发展和优化公共管理，是为了改进公共部门提供公共物品的职能。而在GDP导向下，公共物品的受众常常被忽视，公共物品的提供者完全主导了公共管理的方向。换言之，工具理性的扩张造就了“统治型”的政府。
在此形势下，国内的“幸福经济学”、“幸福政治学”和“幸福管理学”逐渐兴起。“幸福度”的概念也被公共管理者中的革新派引入中国，引发了公共管理领域的重要革命。
“幸福度”的理论根基，就在于蕴含其中的价值理性。公共管理者在实施管理活动时，必须坚持为人民服务的宗旨，必须怀有天下为公的理念。这才是公共管理的伦理和价值所在。 因此，提高人民的幸福度、满意度，才是公共管理的根本任务。此时价值理性的重现，既是公共管理者功利主义、短视主义、个人主义走向极端的反弹，也是公管管理中管理群体与被管理群体充分博弈后寻找的均衡点。在实践中，公共管理者逐渐发现了GDP与幸福度中的内在联系：GDP是幸福度的前提保证，而幸福度则是衡量GDP“含金量”的标准。
3 结论
“正-反-合”――探寻工具理性与价值理性的黄金配比：
在得出结论前，我们简单回顾一下工具理性和价值理性在我国公共管理领域两个回合的博弈。如表1所示。
表1 工具理性与价值理性博弈历程
■
根据黑格尔的观点，事物的发展都会经过正-反-合三个阶段，我国公共管理的成熟也不例外。在建国至今的大半个世纪中，工具理性和价值理性交替占据着指导思想的主流。经过两个回合的博弈，工具理性和价值理性逐渐由对立走向统一，形成了推动公共管理进一步发展的强大合力。
那么，总结经验、吸取教训后的公共管理主体又该如何寻找工具理性和价值理性的平衡点呢？
首先，要认识到工具理性与价值理性各自的优缺点，并将其运用到不同性质的管理活动中去。工具理性规范、务实、见效快，适用于具体的、微观的、短期的管理活动。价值理性内涵、务虚、影响大，适用于抽象的、宏观的、长期的管理活动。
其次，要利用好工具理性与价值理性的相互关系，综合考虑以保证公共管理的效果。工具理性是价值理性的基础，这就要求我们在运用价值理性处理问题前，要运用工具理性进行分析。价值理性是工具理性的升华，这就要求我们在运用工具理性处理问题后，要运用价值理性进行反思。同时，公共管理的主体应当注意：工具理性可以规范价值理性，价值理性可以指导工具理性。
总之，公共管理主体应当审时度势地运用价值理性和工具理性，不断探寻价值理性和工具理性的黄金配比，以求公共管理效果的最大化。