【摘 要】伴随着世界范围内治理危机的出现，公民开始对公共权力机关产生信任危机，解决信任危机的关键在于公共权力的公开化运行。与此同时，近年来的民主政府、透明政府、阳光政府和开放式政府的建设也对公共权力的公开化运行提出了要求。文章借鉴治理理论的相关观点，结合江苏“权力阳光”运行情况，有针对性地提出了强化公共权力公开化运行意识、加强公共权力公开化立法建设和具体制度建设等一系列建议和解决对策，希望对我国公共权力公开化运行有所裨益。
【关键词】治理理论;公共权力;公开化运行
一、江苏“权力阳光”实践模式特点
图1 “权力阳光”运行参考模式
具体而言，江苏“权力阳光”运行模式具有以下特点。
（一）“权力阳光”制度：把权力放进笼子中
一般来说，江苏“权力阳光”机制由工作机制、运行机制、保障体系三部分组成。 《江苏省行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》（苏政办发[2010]140号）对行政权力网上公开透明运行的组织领导和工作机制、系统运行和责任机制、保障体系等做出了明确规定，机制的建立使“权力阳光”运行制度落实，成为常态，“三个全覆盖”、“三个融合”的深化推进，推动了公共权力的公开化运行，让权力运行发挥其应有的效能，为构建法治政府、服务型政府、效能政府向前推进了一步，有力支撑江苏“两个率先”的经济与社会发展目标的实现。
（二）“权力阳光”运行：多元化业务协同合作
江苏“权力阳光”运行模式根据依法行政、政务公开和政务服务的相同需求，利用电子政务平台，通过制度和科技的结合，政务与技术的融合，推进行政权力依法行使、透明运行、公开监督，既是创新并形成行政权力网上公开透明运行机制，把权力关进制度的笼子里，也是转变电子政务发展方式，推动电子政务科学发展的模式创新与实践。依法行政与电子政务相结合，利用科技手段实现信息共享，提高行政效率，并保证公共权力运行的合法化;政务公开与电子政务相互动，有效实现权力监督。江苏“权力阳光”推进，将政务公开与电子政务紧密结合，建立“权力阳光”运行制度、平台和机制，发挥政府网站和行政监察平台的作用，依法公开、监督、制约行政权力的行使，从源头上防治腐败。
（三）“权力阳光”方法：科技的时代应用
“权力阳光”实践模式对IT技术有着较高的业务要求。该系统主要通过“一库四平台”和统一标准与分部建设等逐步实现“三个全覆盖”和“三个融合”。“一库四平台”主要指：行政权力库、网上政务大厅、行政权力运行平台、法制监督平台、行政监察平台。由于各地区各部门的实际应用情况不同，“权力阳光”实践模式采取集约化管理措施，根据《关于省级行政权力网上公开透明运行信息系统自建和统建单位的通知》（苏政公开办发〔2009〕2号）文件要求，在统一规划、统一指挥的前提下，分别设立22个统建部门和30个自建部门，13个省辖市、104个县（市、区）按照省有关实施方案和技术规范制定本地的实施方案，按计划开展建设，并与省级信息系统平台实现数据交换和信息上报。
二、治理视域中的公共权力公开化运行路径研究
建设民主政府、透明政府、法治政府和开放式政府都对公共权力公开化运行提出了要求。在现实层面上落实权力公开，对其进行监督和评价，对缺失行为进行查处，并为权力公开对象进行救济等方面的问题依赖与完善我国公共权力公开化运行的举措的提出和落实。本文试从以下方面提出完善我国公共权力公开化运行的路径。
（一）强化公共权力公开化运行意识
1.民主意识。强化民主意识是公民维护自身权利的关键。作为国家的主人，公民有权利知晓公共权力机关如何运行。不可否认，“官本位”、“官贵民轻”等思想在我国许多公民的思想中根深蒂固，完全祛除这种思想是一个缓慢的过程。国家应该加强对民主观念的宣传，报刊、图书和网络都是很好的宣传途径，积极开展针对性的公共权力公开化宣传活动能在一定程度上有效提高公民的权力公开意识和民主意识。另外，更加重要的是民主化环境的形成。整个国家的政治、经济、文化和法律等方面的民主化运行，整个社会才能弥漫着民主化气息，公民生活在这样的环境中，自然会受到民主气息的熏陶，进而增强民主意识。真正认识到公共权力的公开化运行是民主化社会的题中应有之义，并非权力官员的“恩赐”。
2.参与意识。普通民众要增强参与意识和维权意识。提高主张权利的积极性和主动性。治理强调权力中心的多元化，其重点在于鼓励公民参与和官民互动。在公共权力公开化过程中扩大公民参与的基础在于维护和实现公民的知情权。韩国的《信息自由法》中对公民的知情权进行了明确表述，而知情权在我国的首次出现是1993年颁布的《中华人民共和国消费者权益保护法》的相关规定中，该法只适用于相对狭窄的专业性范围。因此，有必要在宪法和其他法律中明确对知情权的规定，让其成为一项有法律依据的公民基本权利。另外，对于我国公民内生性的“官贵民轻”思想的转变并不是一朝一夕的事情，随着社会政治文明的发展和民主法制的宣传，我国公民社会将逐渐发展壮大。 3.责任意识。提高公共权力机关工作人员的责任意识主要应从两方面着手。首先，要实现行政责任的法制化，建立健全相关责任制度，做到职、责、权、利关系的统一。教育广大公共权力机关工作人员充分意识到自身的岗位责任和道德责任，如何正确履行职责。其次，针对公共权力机关的主体，即政府公务员的行政职责问题，要大力加强行政立法工作，重点在于在定性分析和定量分析相结合的基础上，建立有关行政责任的评价指标系统和绩效管理体系，从而保证政府公务员在规定的职责范围内依法履行职责。
（二）加强公共权力公开化立法建设
1.立法以明确公共权力公开的内容。由于政务公开内容的复杂性和广泛性，致使政务公开内容难以列举出来。参考国外立法，关于政务公开的具体内容一般采用原则公开和不予公开内容进行相结合的方式来规定信息公开的具体内容。如美国的《情报自由法》采取以公开为原则，不公开为例外的立法模式，只是原则上规定了联邦行政机关和独立的管理机构应在《联邦登记》上公布的特定文件和信息的范围，并向公众提供不属于该法规定的九项免除公开情形范围的文件和记录。
我国的政务公开立法可以参考国内外经验，在内容和范围上采取公开为原则，不公开为例外的立法模式。在总体上对政务公开的内容进行分类处理的基础上，原则上规定应当公开的事项，详细列举不应公开的内容。同时，在政务公开的范围上，应明确区分应当全部公开和部分公开以及公共权力机关自由裁量公开。公共权力机关自由裁量公开的事项是指法律规定应当不予公开的事项，如果公开具有明显的公共利益并且不会造成实质性损害的，权力机关也可以根据实际情况自由决定是否将其公开。
2.立法以优化公共权力公开的形式。关于政务公开的方式，各国立法都在遵循一个共同的规律，即按照权力机关主动公开和依当事人申请公开两种基本分类来规定。我国在制定政务公开的法律法规时既要考虑到我国政务公开的传统和国情，也要参照国际立法模式确定具体的公开方式。
首先，我国的政务公开的形式原则上分为权力机关主动公开和依当事人申请公开两种公开方式。政务主动公开信息的方式为：政府公报、现场咨询或电话咨询、新闻媒体发布、听证会、新闻发布会、会议的信息公开及网站发布等。对于主动公开的事项具体采用公开何种方式，可以根据该事项的性质以及对公众的意义和影响等方面来决定。至于依据当事人申请公开的事项，可以根据申请人的要求和具体事项的特性决定公开方式。对于信息是以电磁性记录的，可依据公开时效性、经济性和真实性原则采取适宜的方式进行公开。
3.立法以规范公共权力公开的程序。一般而言，政务公开的程序为：申请――审查一一公开决定一一救济。
申请。申请是指申请主体希望获得公共权力机关主体所拥有的文件或资料而向公共权力机关提出的一种请求行为。关于申请人的资格，原则上本国公民和外国公民、法人、社会团体都可以依据政务公开法提出公开申请并获得相关信息，关于外国公民的相关权利应视不同情况而定。如韩国《公共机关信息公开法》第6条第2救规定：“与外国人信息公开请求有关的事项由总统令规定。”申请人想获取的内容，是法律没有明文规定公开的事项，但申请人有意愿和权利获得的未公开信息。如韩国信息公开法要求当事人要将公开的信息保证用于“正当目的”，该目的必须由当事人提出并经过公职机关审核判断是否予以公开。
审查。审查是指公共权力机关接受申请人申请，对申请人的资格及其申请公开的事项是否存在，是否符合公开的条件，是否应当予以公开等情况所作的审核和调查。与一般法律申请类似，申请主体有权力获得公共权力机关受理的期限以及不予受理的答复期限，并以书面形式告之申请人不予受理的理由以及提起申诉的程序和途径，一般为行政救济和司法救济等。
公开决定。公共权力机关对申请人的申请进行审核后，对是否公开申请信息做出决定。原则上，对于符合法律程序和要求的，应当予以公开;如果公开涉及到第三方利益，应通知第三方听取其相关意见后作出决定;如果决定不公开，应书面通知当事人并告之其救济方式、途径和时限。
救济程序。法律救济是指法律关系主体的合法权益受到侵犯并造成损害时，获得恢复和补救的法律制度。政务公开中的救济程序应包括对申请人和对与公开的决定有利益关系的第三方的权利的救济。目前，法律救济的方式主要有：行政复议、行政裁决、国家赔偿、 民事诉讼。
（三）加强公共权力公开化具体制度建设
2.建立健全新闻发布制度。新闻发布制度的政务公开手段有着多样化和动态化的特点，现行的主要有静态媒体（政府公报、党报和党刊和报纸类）和动态媒体（广播、电视、网络类）等。新闻发言人制度是一种国际通行的新闻发布制度。一方面，通过及时有效的新闻发布方式向新闻媒体披露有关政务信息，并将党政机关的方针政策和目的以贴近群众的方式传递给公众;另一方面，积极反馈公众和媒体的意见和建议，有针对性的答疑解惑，进行政府公关，从而发挥政府与公众的沟通桥梁作用。为此新闻发言人制度也越来越受到各方重视。建立健全新闻发布制度，探索新闻发布制度的有效形式，对新闻发布程序进行明确规定，才能使之真正成为保障公民知情权、监督权和参与权，加强公共权力机关与公众互动沟通的有效途径。
3.建立健全公共人事公开制度。公共人事公开是公共权力公开工作的重要组成部分，严强等人把公共人事管理的基本职能和任务主要概括为以下几个方面：人力资源规划和配置、人力资源的调整和更新、人力资源的保障和激励功能和控制与调整功能。规范公共人事公开制度有利于通过把公共机关的人力资源与其他机关的人力资源进行合理配置，实现组织利益、成员利益和公共利益的平衡和综合。当代公共人事公开制度主体主要应从公务员公开制度、党政领导干部管理公开制度和事业单位人事公开制度和其他公共权力机关人事公开制度方面展开。公共人事公开内容一般涉及群众切身利益，从公务员的考录、专家选拔、职业资格考试和职称评定、人才市场的管理、人事代理、大学生就业指导和补贴、军转干部安置等多个方面。关于公共人事公开制度的法规政策，各公共人事部门不仅要做到及时和准确地通过各种渠道向社会公开并进行宣传解释，还应与政策制定相结合，进行决策过程公开。在公开的方法和技术上，应不断拓展公开渠道，大力加强公共人事公开网站建设。
参考文献
[2] 陈纯杰.我国政务公开的现状、问题和对策[D].山东大学，2006.
[3] 周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].中国法制出版社，2003.
[4] 第十届全国人大政府工作报告[R].
[5] 严强.公共行政学[M].高等教育出版社，2009.