关键词：低效用地 再开发 难题 政策 突破
1 基本概况
嘉兴是典型的水网平原地区，全市农用地面积占陆域面积的60.78%。境域内无低丘缓坡，沿海滩涂极少，土地后备资源十分有限。在全市现有的166万亩建设用地中，城镇、村庄及工矿建设用地约为145万亩，占87%，而国有建设用地约为66万亩，占40%，其中约有10%土地为城镇低效用地。
2 必要性
（2）土地供需矛盾依然突出。从嘉兴市目前发展阶段特征看，尚处于工业化、城镇化、信息化、农业现代化快速推进时期，土地资源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅预测，每年需要建设用地3万亩以上，对照浙江省下达新增建设占用土地指标，平均每年只有1.3万亩，且有逐年递减趋势。因而土地供需矛盾将持续显现，开展城镇低效建设用地再开发、盘活存量土地将在保障发展中的作用更加突出。
（3）耕地占补平衡难度持续加大。自1997年以来，嘉兴市通过土地开发、整理、复垦和整治，累计垦造耕地40万余亩。目前，全市农地整理工程已基本完成，很难再由此新增耕地。而各地沿海可用滩涂大部分已实施了围垦造地，尚可进行滩涂围垦的区域已不多，且新围垦地块大部分以满足建设用地需求为主，今后耕地占补平衡难度进一步加大。
3 存在困难及问题
2012年以来，嘉兴市全面启动以“两退两进”（退低进高、退二进三）为主要内容的低效用地再开发工作，在盘活存量，缓解土地要素制约方面，取得了初步成效。但囿于现行土地法律、法规的限制，在实施过程中，经常碰到一些问题和困惑，主要有以下几点。
（1）低效用地界定标准不明确。现行法律法规和政策均没有明确低效利用建设用地的标准，因而在具体工作中，锁定低效用地存在不确定性，尤其对于合法经营的企业，要其腾退土地显得“底气不足”。同时，对于“进高”项目，国家层面也没有明确统一标准，各地在执行中把握的标准也不一样，存在难于操作性。
（2）低效用地再开发政策不明朗。
①“退二进三”受到政策限制。在实施“两退两进”工作尤其是“退二进三”过程中，部分企业希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法规，如要重新建造必须在拆除建筑物，处理好权属关系，达到净地后重新公开出让。一方面拆迁难度大、成本高、周期长，不确定性因素多；另一方面实行公开出让，原有企业主也不一定能竞得土地，因而直接影响两个主体积极性发挥。
②历史遗留用地处置没有突破。在“两退两进、三改一拆”等工作过程中，有的地块由于历史原因，存在违法用地现象，如按现行法律法规，实行一刀切处置，则程序繁琐、处理难度大，既影响低效用地再开发和“三改一拆”工作的顺利推进，又影响社会和谐稳定。
③“零星”建设用地改造有障碍。在实施低效用地再开发过程中，考虑到地块改造的整体性、统一性、协调性，需要把周边零星地块（边角地、夹心地、废弃地等）一并纳入改造。但按照现行法律、法规，“零星”土地需要单独办理供地手续，操作性和实用性较差。
4.1 破解了低效用地认定难题
城镇低效用地必须位于市、县（市、区）的中心城区及建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界内，且必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划，产权清晰、权属无争议。主要包括以下几点。
（1）布局散乱的存量建设用地。包括需要纳入改造的城镇旧住宅区、旧厂矿和城中村；及在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）为建设用地，属违法违章建筑拆除后空置土地。
（2）利用粗放的存量建设用地。建设用地利用及产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。
（3）用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需“退二进三”或用于城市基础设施、公共设施建设的产业用地。
4.2 破解了历史遗留问题处理的难题
4.3 破解了土地供应手续办理的难题
低效用地再开发政策明确：除经营性房地产开发项目、城市基础设施、公共设施等项目，须由政府主导实施收回、征收、收购储备后重新供地外，其他需要实施再开发的地块，允许以协议出让方式办理供地手续。实施“退二进三”的土地，建筑面积的30%可按幢、或层作为最小分割单元对外销售。该政策的实施，对破解“退二进三”过程中供地方式单一问题，推进产业结构调整，促进三产协调发展提供强有力的土地政策支持。
4.4 破解了零星土地开发改造的难题
城镇低效用地再开发地块涉及“零星土地”（边角地、夹心地、插花地）等新增建设用地的，可以统一纳入再开发改造。除经营性房地产用地外，单宗用地面积不超过3亩且累计不超过再开发改造项目用地总面10%的“零星土地”，经批准可以和邻宗地一并集中再开发，并按照再开发地块的供地方式办理供地，大大简化了审批手续。
4.5 破解了土地收益分配的难题
城镇低效用地再开发过程中，对通过征收农村集体建设用地实施旧住宅区、旧厂区、城中村改造的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项支持农村集体经济组织用于新农村建设；由政府收回、收购的存量建设用地，在依法补偿的基础上，市、县人民政府可以给予原土地权利人一定的奖励。由此，就兼顾了政府、企业和集体经济组织等不同主题的利益，调动各方的积极性，共同促进再开发地块的有效利用。
5 结语
城镇低效用地再开发对加快转变土地利用方式、有效破解土地资源制约，着力优化国土空间布局、切实改善城乡环境面貌、全力促进经济转型升级有着重要意义。试点地区要认真把握时机，用足用好政策，建立完善有领导、有分工、有政策、有监督、有考核的“低效用地再开发”工作机制，强有力地全面推进，着力盘活存量建设用地，破解土地要素制约难题。
参考文献
[3] 浙江省人民政府.《关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见》（浙政办发[2013]105号）[Z].