主诉检察官办案责任制作为高检院改革之重点,自2000年以来得到了大力推行,并在实践中逐步完善。这一制度的核心就是通过在检察人员之间对检察权进行重新配置,一定程度上放权给承办案件的检察官,落实办案责任制。近年来的司法实践中,检察官办案独立性、自主性的增强与诉讼效率、办案质量的提高,都充分证明了办案责任制的改革是卓有成效的,但主
诉检察官办案责任制在实施过程中也遇到了一些具体问题,阻碍了主诉检察官办案责任制优越性的充分发挥。我们对此作了一些思考,认为问题的关键是在“放权”与“限权”间找到平衡点,确立合理、有效的监督机制,使办案责任制具体制度成熟化,以推进主诉检察官制度改革向纵深发展,充分发挥其积极作用。同时,我们大胆探索制定了“主诉检察官督导制”,下文将对此予以介绍,以供商榷。

一、以放权为主旨的主诉检察官办案责任制必须完备监督机制以走向成熟

“放权”,即放检察权于主诉检察官,主诉检察官办案责任制以此为要义,通过赋予主诉检察官一定的检察权,以减少诉讼环节,加强主诉检察官办案的相对独立性,达到激活办案机制,提高诉讼效率的目的。“放权”在推行过程中体现了普遍的积极作用,然而在某些环节、场合也产生了以下两种极端:

1、怠于行使权力。办案责任制强调权力与责任的统一,权责相应是主诉检察官办案责任制的基本原则之一。但是,司法实践中,某些主诉检察官因为惧怕责任的承担而不敢于行使权力,办案过程中遇到问题,动辄级级汇报、频频讨论,致使一些本应由主诉决定的事项改由检察长决定、检委会讨论决定,影响了办案进程,致使办案效率低下,违背了提高诉讼效率的初衷。按照规定主诉检察官自主行使案件审查中应有的决定起诉权,除特定的案件以外,普通案件均由主诉检察官审查决定起诉,部门领导只在起诉前对案件做形式审查。但部分主诉检察官出于某种考虑,不真正行使权力,其束手束脚,过于谨小慎微的状况致使主诉制度流于虚设,主诉负责制变相地成为集体负责、上级负责。纠其原因,笔者认为一方面有的主诉检察官权力意识尚未确立,没有顺应改革的要求,给自己准确定位;另一方面现有制度权责关系模糊,致使有些主诉检察官顾虑重重,惧怕在办案中一旦出现差错、失误,皆由主诉承担责任;当然笔者也不否认部分主诉业务素质欠缺,行使权力心有余而力不足。

2、滥用权力。无制约的权力必然带来权力的滥用,少数地方在主诉检察官办案责任制的具体实施中缺少监督制约,于是随着主诉检察官制度的进一步推行不可避免地产生了违规办案、办人情案等非法现象,甚至滥用职权、徇私舞弊,出现了权钱交易的丑恶现象,严重破坏了主诉检察官的形象,也破坏了办案责任制的改革。

上述两种现象的存在,不管是“惧怕权力”还是“滥用权力”,都反映出主诉检察官办案责任制的具体制度体系存有不足,笔者认为唯有完善监督制度,将主诉检察官行使权力的活动置于透明的监督之下,进一步细化、明确权责关系,才能使主诉检察官解除顾虑,大胆行使权力,并且使权力在有效控制之内,最大程度上避免权力的滥用。

二、在“放权”与“限权”间寻求平衡,确立合理、有效的监督制度

“放权”与“限权”是一对矛盾,我们认为“放权”是办案需要,推行主诉检察官办案责任制,在检察人员内部优化权力配置,是改革之必然。但权力不能失控,必须对其进行监督、制约,即“限权”。 “放权”与“限权”是对立统一的,各地检察院均在确立主诉检察官办案责任制过程中制定了相关的监督制度,但实施效果却是极具差异。有的地方设置了层层监督,方方面面的监督,致使主诉权力行使举步为艰,改与不改没有实质变化;也有的地方监督不力,除人为因素以外,监督权设置不合理、监督机制运转不畅直接导致权力失控。惟有合理、有效的监督才在“放权”与“限权”间达到了一种平衡。如何才能科学设置监督权呢?既要约束权力,又要避免粗暴干涉。实行哪些环节的监督?由谁监督?如何实施监督呢?

首先,应依法设置监督权。实践中部门领导、检察长、检委会均可对主诉检察官实行相关环节的监督。笔者认为,部门领导不宜为监督人,实行主诉办案责任制后,部门领导一改以往业务领导身份,仅行使行政领导职能,若由部门领导实行监督,基于其行政领导者的特殊身份与业务惯性,不利于主诉检察官迅速转变观念充分行使权力,并且部门领导为当然的主诉检察官,监督与被监督为一人,显然不合理。相较而言,检察长、检委会作为法律上更高的权力级,行使监督权更为恰当。

第三,监督的内容。办案质量、办案作风是监督的两个重要方面,不可偏废,既要有业务上的督查,确保主诉检察官办案质量,又要有纪律上
的制约,防止权力失控,维护检察机关公正执法形象。

科学化的监督制度应在充分考虑上述因素的基础上设置,并

且细化责任、明确责任,具有可预见性,既使主诉放下包袱,大胆行使权力,又使主诉不致违法妄为,滥用权力。

三、设立“主诉检察官督导室”进行高效、有力的监督

“如何在实践中找准平衡点,建立合理、有效的监督制度呢?”我们以此为课题,制定了“主诉检察官督导制度”。该制度以有效地对主诉检察官实行监督指导、切实保障主诉检察官正确行使职权为目的,成立专门的监督岗位,即“主诉检察官督导室”,由检察委员会专职委员和纪检专职人员组成。主诉检察官对否定侦查机关认定的犯罪事实、改变侦查机关定性及作出有利于被告人认定的,于案件起诉前三日填写备案表,交由督导室审查,督导室发现主诉检察官否定、改变侦查机关认定的犯罪事实或适用法律 不充分的,可以调阅案卷进行审查,如发现有重大差错,则提交检察委员会讨论决定。该制度试行以来,已有相当一批案件备案审查,接受监督,收到了较好的效果。

制度的形成与成熟必然要走过一条曲折摸索的路,我们在如何完备主诉检察官办案责任制监督机制方面做了点实践探索,虽然我们的“主诉检察官督导制度”已具雏形,在提高办案质量、防止主诉权力失控方面发挥了很好的作用,但他在某些环节存有欠缺,如,主诉检察官若不按规定提交督导,则没有相应的处理规定;对主诉检察官也缺乏具体的奖惩规定,均有待继续完善。相信,不断完备的监督机制将有力地促进主诉检察官办案责任制改革向纵深发展。