论文：贯彻新《信访条例》要把握好五个关系
论文：贯彻新《信访条例》要把握好五个关系
新《信访条例》的颁布实施对于密切党和政府同人民群众的联系，维护人民群众的合法权益，促进各级行政机关依法行政，推进信访工作的制度化、法制化，规范信访秩序，维护社会和谐稳定将发挥重要作用。要贯彻好、执行好《条例》，关键是要围绕定位、机制、体制、法制做好文章，重点把握好五个关系。
一、畅通渠道，把握好“入口”与“出口”的关系
畅通信访渠道是保障公民建议权和申诉权，加强党和政府
与人民群众联系、及时了解社情民意、迅速化解社会矛盾、维护社会稳定的重要措施。国家将畅通信访渠道作为各级政府及其工作部门处理信访事项的重要职责。各级政府及各级信访机构的工作方式、工作制度、工作机制等应进一步规范完善，确保信访渠道畅通无阻，为信访人的信访活动提供便利条件。
要畅通“入口”，确保群众多渠道反映问题。在积极创造条件、实行无门槛“准入”的同时，坚持“有所为有所不为”，提倡“信”访减少“走”访，提倡选派代表反映问题、减少和避免大规模集体访，提倡领导约访、下访减少群众上访。畅通信访渠道“入口”，要体现“四化”。一是人性化。要坚持以人为本，将心比心。把人民群众视为衣食父母、兄弟姐妹，将信访群众视为平等主体的社会人，热情接待、严肃对待、认真处理和解决每一件上访问题。要执行好领导接待日制度，坚持好领导约访制度，多到下边看，多听群众意见，多为百姓解难。要通过落实领访、跟访制度，更好地了解“上情”、把握“下情”、掌握信访“内情”，更加积极有效地解决信访问题。二是信息化。要针对新时期信访形式的新变化、新特点，充分利用政府政务网络资源，建立信访信息平台，构建信访信息网络系统，实现信访信息互联互通，共用共享，一方面方便信访群众在当地提出信访事项，减少信访成本，并查询其所提出信访事项的办理进展情况；另一方面，方便上级行政机关及其负责人了解各地方有哪些信访事项并及时督促信访事项的处理解决，也可以减少各级行政机关对同一信访事项重复受理、办理。要开设信访“电子隧道”，成立网上投诉受理中心。要开设信访信件“绿色通道”，推行信访信件“免邮资”服务项目。三是社会化。要建立政府主导之下的社会团体参与信访机制。发挥法律咨询、专业人员、社会志愿者参与等多层面、多侧面、多股力量的作用。要借鉴浙江、山东等地经验，在农村乡镇设立调处中心，在村委会设立调解组织，在城区居委会开展代理信访。要继续推行律师介入信访制度，搞好信访接待和咨询服务。
要畅通“出口”，运用政治、经济、行政、法律、思想工作等多种手段、多种办法处理和解决信访问题。要坚持“三个为主”。一是坚持属地管理，以“块块”为主。坚持信访事项属地管理的优先原则，强化各地、各级政府处理跨地区和越级信访时的主导作用。当前，信访事项遇到条块交叉时会出现有口难归的问题和困难，一些地方和部门相互推诿扯皮，损害了信访人的合法权益。为此，要把属地管理原则落到实处，无论是属“条”还是属“块”的信访事项，其所在地的政府都应承担起职责，尽快明确办理部门，并负责指导、督促问题解决。二是坚持逐级受理，以“基层”为主。要落实好群众逐级上访和分级受理制度，建立健全信访层级受理机构，哪一级发生的信访问题就在哪一级受理和解决，哪一级管辖的信访问题就在哪一级负责协调解决，提高结案率和结服率，以此减少越级访和重复访。三是坚持就地处理，以“化解”为主。要坚持关口前移，重心下移，责任下移，努力把把苗头化解在初始阶段，上访事态稳控在当地，把问题解决在基层。防止矛盾层层上移、问题层层上交，群众层层上访。
二、信“访”更应信“法”，把握好人治与法制的关系
政府管理和行政手段能以适当的人治性制度缓和法制在一定情形下的过分刚性与法制操作中的人为执行缺失，再加之，中国传统的官本位意识、“青天”意识、政府万能意识等人治思维，一些人不善于靠法律武器维护自身合法权益，而习惯于有困难找政府、找领导、找信访，使得社会矛盾涌向政府及其信访部门。信“访”不信“法”、唯“上”不唯“下”已成为群众信访活动的心理误区。信访活动越往上越集中，行政层级越高受理的信访量越大，出现“中央多、基层少、上边热、下边冷”的“倒金字塔”现象，既增加了信访人的经济负担，又使各级各部门就同一信访事项重复处理，加重了社会管理成本。
伴随着社会的发展、法制体系的完善、人民群众法律意识的提高，解决信访问题的最终途径不是“人治”，而是“法制”。其主要原因有二。一是“人治”信访制度与法律准则相悖。不可否认，中国信访制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声，实现社会正义等方面起到了很大的权力救济作用。但它一面敞开大门向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面，又 对一些司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道，运行过程中直接或间接形成一股对司法权威和法制建设的抵消力。二是“人治”管理已不适应社会发展形势的需要。随着市场经济体制的建立和完善，中国单位制社会逐渐解体，社会群众的“单位人”变为“社会人”，大量企业与政府之间不再存在行政隶属关系，原有的行政指令型工作方法已不适应工作需要。由此可见：社会成员的正当参与和权益保障不可能也不应当千军万马过信访“独木桥”，信访不可能也不应当包罗万象、包打天下；“法”才是解决问题的最终手段。
在社会主义法制不尽完善、司法体制尚存缺失、人民群众法制意识有待提高的社会主义初级阶段现有中国国情下，做好信访工作、解决信访问题要把“以人为本”的执政理念和“依法治国”的施政纲领结合起来，把“执政为民”与“执法为民”结合起来。坚持依法办事，把解决社会矛盾纳入法制化轨道，该通过信访途径解决的问题通过信访渠道来反映和解决，该走法律程序的投诉请求，通过诉讼、促裁、行政复议等法定途径解决。
三、规范信访工作行为，把握好尽责与“问责”的关系
当前，一些信访人的困难和问题之所以迟迟得不到解决，导致越级上访、重复上访、集体上访事件一再发生，一个原因在于，有关地方、部门或信访工作人员责任心不强，工作缺乏积极性和主动性，对信访人的权益冷漠相向。为此，要从强化信访工作的岗位责任和社会责任出发，将信访工作纳入社会发展价值链中去思考和运行，纳入领导干部工作目标责任制中去实施和推进。一要建立健全信访工作责任制，明确地方责任、部门责任、领导责任、工作人员责任，做到责任到底，工作到位。特别是要从领导抓起，从领导做起，领导既要亲自抓又要亲自办、亲自做。要明确因违法行政行为侵害信访人合法权益导致信访事项发生的责任人的责任，督促有关机关及其工作人员严格依法办事、积极履行职责，从源头上减少此类信访事项的发生；明确政府信访工作机构直接转送、督办信访事项的责任，更好地发挥政府信访工作机构的作用；明确信访事项有权处理的行政机关的责任，提高信访事项的处理效率。二是强化信访绩效考核。要树立发展经济是政绩，维护稳定也是政绩的“科学政绩观”，将信访工作绩效纳入领导干部工作目标责任体系和公务员考核体系，让信访工作创价值、出政绩、出人才、出干部。三是强化责任追究，实行“问责”制。对信访工作失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关人员的责任，并实行责任追究“倒查”。对行政机关超越或滥用职权，应当作为而不作为，适用法律法规错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益，或者拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见，损害信访人利益，造成严重后果的，对直接责任人员及主管人员作出严肃处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、立足长效常新，把握好体制整合与机制创新的关系
体制不顺、机制不健全是制约信访工作的一大难题，实现体制、机制“双向驱动”才是信访工作的“助推器”。要打破“收、报、转”的传统工作模式，形成“督、调、办”的工作格局，打破靠领导重视来解决问题的工作常态，靠制度和机制来解决问题。
在体制上，要立足于规范、完善和整合，建立信访工作机构双重领导和指导的纵向组织体系，构建信访人、信访相对人、信访工作机构和人员的“权利-义务”、“权力-责任”体系，明确信访人和信访工作机构之间的行政救济关系、信访工作机构与信访相对人之间的行政监督关系，理顺和完善信访工作体制。要真正建立党委政府统一领导、信访部门协调、各部门齐抓共管、标本兼治、各负其责的大信访格局。通过联席会、调度会、协调会制度，调动方方面面的力量抓信访，将“齐抓共管”落到实处。要从基层基础抓起，将信访工作的触角延伸到乡镇、村屯、社区、街道、企业。
在机制上，要实现信访监督、行政复议、司法投诉、调解等手段有机结合，充分利用现有法律资源，积极探索、努力构建政府主导、社会参与、有利于解决问题的矛盾排查、调解、化解机制。一要针对现有中国国情下信访的价值作用和难以终结性，推行“三级终结”机制。“同一信访事项，有权作出处理决定的行政机关办理一次、办理机关的上一级行政机关复查一次、办理机构的上两级行政机关复核一次”的“三级终结”机制能否落到实处，关键是看每一级办理的程度和力度，关键要看上访群众的满意度。为此，要保质、保量、按时限解决信访问题，并做好上访群众的思想疏导、教育引导工作。要引入听证、公示制度，增加解决信访问题的透明度和社会认同度，做到结案率、结服率双提高，息诉息访两彻底。对经过“三级终结”程序仍然上访不止的缠访老户，要依法对其进行处理。二要以监督行政不当行为、行政不作为、政策不合理现象为重点，强化信访层级监督机制。《全面推进依法行政实施纲要》提出，“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督，上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督”。在现有体制框架内，要通过实行层级监督，建立行政机关的自动纠错机制，减少行政投诉的成本和行政不当的现象。信访工作要实现行政系统内部层级监督，形成一级监督一级、一级对一级负责的工作局面。要加大监督力度，扩大监督范围，实现“点、线、面”立体监督，提高以监督促进工作的效果。三要充分利用现有的政策、法律资源，形成解决社会矛盾的综合调处机制。综合运用法律手段、调解手段、思想政治工作手段来解决问题。大力加强人民调解、司法调解、行政调解，实现社会纠纷调解机制多元化。要通过操作性的规定，引导投诉人通过行政复议、司法诉讼、调解、仲裁等手段解决纠纷。
五、强化信访功能，把握好定位与到位的关系
信访工作是党和政府的一项重要工作，在推动社会稳定发展中发挥着不可替代的作用。信访工作不只是信访部门的事，而是全社会的事，要在社会、经济、政治的大背景下定位信访工作。
要实现信访工作“长”、“宽”、“高”立体定位。“高”，即高站位。从加强社会主义民主政治的高度，切实保障公民的建议权和申诉权，通过建立社会舆情汇集和分析机制，广泛听取社情民意，接受群众监督，密切党和政府与人民群众的联系；从践行“三个代表”重要思想、恪守“立党公为”、“执政为民”理念和落实科学发展观的高度，通过做好信访工作来实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，来反映好、调节好、处理好改革、发展、稳定的关系，在实现经济持续、健康、快速发展的同时，始终保持社会稳定，促进社会的物质文明、政治文明、精神文明协调发展；从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的高度，努力建立信访工作新格局、新机制、新秩序，妥善化解各类社会矛盾，促进依法行政。“宽”，即宽角度。以超脱、客观的思维看待信访工作、开展信访工作。跳出“政府邮电局”、“中转秘书”工作框子，实现“角色转换”和“功能互补”，加强工作中的横向联系及纵向协调，把信访工作放在经济和社会发展的大局中去谋划、实施和推进，把信访工作贯穿到各级党委、政府和各地、各部门执政、议政、行政、兴政的全过程。“长”，即长效机制。要坚持排查调处、协调处理、预警预报、信息调研、督查督办、责任追究等长效机制，落实好联席会、协调会、调度会、领导包案、领导接待日等常态工作制度。
在行使信访工作职能上，要做到“三个到位”。一是参谋到位。信访工作机构要切实履行职责，积极发挥参谋协调作用，当好党和政府的参谋助手，定期向党委、政府汇报工作情况，按照上级的要求和工作部署，抓好落实；要加强信访形势的量化分析和调查研究，提出改进工作和解决问题的建议；要不断总结经验、完善制度，积极探索解决信访问题和维护社会秩序的长效机制。二是信访服务到位。要着力发展“以服务打品牌”的“信访文化”，积极培育“讲奉献求实效、靠服务树形象”的“信访精神”。各级信访部门要建立不同层级的规范化的办信、接访程序和各项工作制度，提高信访规范化服务的质量和水平。要开展窗口服务、“电子超市”服务、“一站式”服务、亲情化服务。要将“创建人民群众之家”活动引向深入，开展“文明信访室”、“文明信访接待员”评比活动，提倡使用文明服务用语，实行信访干部全员挂牌服务。三是督查督办到位。切实履行好信访工作机构的督办建议权、提请行政处分建议权、提出政策性建议权，行使好沟通、咨询、解释、指导、建议、调查、协调、服务、接受投诉、公布事实等职能。围绕群众反映问题“件件有着落，事事有回音”的工作目标，强化督查督办职能，建立健全以督查督办为核心的信访工作责任机制。要通过联席会议办公室和专项工作小组督办、信访部门与各级党委、政府督查部门联合督办、纪检和组织部门介入督办、信访督查专员深入督办等形式，多层次、多角度对信访工作进行督查督办，促进信访问题的解决。
