论文：新《信访条例》的忧思
论文：新《信访条例》的忧思
摘要：新《信访条例》没有也不可能明确确认信访权利，在加强了信访管理的同时却少有有效的信访权利保障机制相配套，复核程序中的信访听证程序以及信访预防机制等规定给予行政机关很大的自由裁量权，有可能被某些官员滥用以阻塞信访渠道，侵犯信访权利,信访人却没有被赋予明确的有效对抗行政权力侵害的手段。信访三级审结制基本上使大多数来自基层的信访人丧失了进京甚至赴省上访的有效机会，中央有关部门近年强调要加强的信访督办工作也可能因为没有相应法定管辖权而受到不利影响，大量的社会矛盾是否会积聚在基层或地方并在今后不长的时间内造成严重后果令人忧虑。
关键词：信访；条例；问题
1月5日国务院常务会议通过公布并已于5月1日起施行的新《信访条例》是信访工作法治化进程中的一件大事，其中包含了许多创新。它在信访史上第一次以行政法规的形式明确规定了信访工作机构的性质、职责、权限和一系列信访工作制度（如联席会议制度、信访工作责任制、信访政务公开制度及信访工作信息化制度等），加强了对信访活动的管理，其中一方面包括对越级上访的不受理、对违法信访行为的禁止，另一方面也包括对信访管理机关行为责任的强调。这些规定有助于使信访工作机构摆脱无法律地位、无法定职权、面对信访官僚主义往往无可奈何的尴尬境地，有利于提高信访工作的效能。特别是在保障信访人的合法权益方面，也有一些举措，如信访人可以利用全国信访信息网络系统提出信访主张；信访人有了一定的知情权；政府要畅通信访渠道，为信访提供便利条件；打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或纪律处分等。因此，新的《信访条例》是一个具有时代特点的信访法规。
但是，笔者认为，它也只是一定历史阶段上的信访法制化成果，其现代化法治特性表现得尚不够充分。这主要表现在它没有(也不可能)明确承认信访是一种权利，甚至潜存着防范或贬低信访活动的倾向，并有可能被某些官员滥用以打击合理合法的上访。
1．新《信访条例》没有也不可能明确确认信访权利
早在1957年，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中就明确把来信来访确认为“一种民主权利”。1982年中央下发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》虽然不是正式的法规，但曾经在全国范围内施行过，同样一脉相承地宣布信访是民主权利。20世纪90年代，一些省市制定的《信访条例》以地方性法规形式明确使用了“信访人的权利和义务”等术语。而新的《信访条例》却没有明确宣布信访是一种权利，而是沿用了1995年的国务院《信访条例》的说法：“保护信访人的合法权益”（当时的背景是中国市场化改革起始、国内外风云动荡、社会矛盾错综复杂、信访洪浪一年高过一年、信访工作中特别强调稳定压倒一切等）。虽然可以认为“保护信访人的合法权益”包含了保护信访人信访权利①
的意思，但是，作为专门调整信访当事人权利与义务关系的规范性文件，《信访条例》的这个说法毕竟是太宽泛甚至含混了。比如，信访人的合法权益，还可能被理解为信访权利活动所指向的其他合法权益（如某种物质利益等）。不同的人在不同情况下可以有不同的理解或解释。甚至某些地方官员在对信访人采取限制措施时也说是“为了保护信访人的权益”（即所谓“为了他本人好”）。这些年来，信访工作中的一个突出问题就是某些地方官员甚至某些地方政府为了维护本地“形象”，不顾信访人的合法权益，对信访人上访采取堵截甚至某些打压的措施，在这种情况下，明确规定信访权利就具有非常重要的现实指导性意义了。但是，据某位看过新《信访条例》草案第一稿的人讲：“起初，修改意见是倾向于限定老百姓的信访形式”，②“限制和加强对信访人的管理却让他记忆深刻。”③这种说法有待进一步确证，因为这涉及到《信访条例》修改过程中的立法动机与宗旨问题。从公布的新《信访条例》来看，其修改重点在于明确信访机构的性质和职权，强化受理和处理信访事项的行政机关的责任，加强对信访活动的严格管理。但是，这些措施都未必能从根本上解决信访痼疾，还可能在其实施后的不久时间内导致某种危险性甚至灾难性后果。
2．新《信访条例》加强了信访管理但缺乏权利保障机制相配套
信访机构职权的明确化与强化，只是保障信访人合法权益、督促解决信访难题的必要条件之一，而不是充分条件。新《信访条例》将信访工作机构定位于隶属于本级人民政府的行政机构，使其成为行政科层制体制中的一部分。它受本级人民政府领导，对本级人民政府负责，从属于本级人民政府。我们知道，如果没有独立地位，就很难有足够的自主意志。在行政科层制关系网络中，在种种人为因素影响下，不具有独立性的信访机构对于激烈利益冲突中处于弱势地位的信访人合法权益的保护效能，还 是令人忧虑的。如果没有政治体制改革作保障，没有一个独立自主的公民权利保护机构，信访人合法权益的保护不可能达到至善的程度。因此，本文作者认为建立一个独立的公民权利保护机构是值得考虑的。
新《信访条例》在诸多方面强调了受理和处理信访事项的行政机关的责任，强调了一定情况下对有关行政机关人员的责任追究，表现了责任制政府应有的态度。但是，相关的责任追究机制是：信访机构提出建议、有关行政机关或其上级行政机关裁定是否给予责任追究。但在缺乏新闻自由和政务公开的背景下，在缺少其他外部压力的情况下，某些消极的官场潜规则或可能的官官相护机制往往有更多的力量来消解责任追究机制的效能。因此，本文作者呼吁依法保证信访工作中的信息公开与新闻自由。
新《信访条例》还突出强调了对信访活动的严格管理。它在
第十六条、第二十一条第一款第一项、第三十五条第三款明确规定了几种不予受理的情况；它还在第二十条明确列举了诸多禁止性行为。这些规定都试图维护正常的信访秩序和社会稳定。笔者认为，
第十六条、第二十一条第一款第一项的有关规定是完全正常和非常必要的。前者能有效地避免公共资源的浪费；后者符合中国法治化建设的必然要求。但笔者对于第三十五条第三款的规定不无忧虑。
3．新《信访条例》在复核程序上似乎存在不足
按照新《信访条例》，复核意见就是信访处理过程的结论性意见。复核后，针对同一事由的信访诉求不会再被受理。问题是它的程序能否保证公正。该条例第三十五条第二款规定复核机关可以举行听证，而非必须举行听证，这赋予了复核机关自由裁量权。我们可以设想：
并非所有的复核请求都值得举行听证。如此理解的话，此一规定就有一定道理了。但笔者担心有的复核机关深陷官僚主义泥潭、该听证不听证并随意做出裁决、侵害信访人的合法权益，而信访人却无以应对，并且从此上告无门。一般说来，对信访复查意见不满的才要求复核，不管出于什么原因（如上访人无理纠缠，或上访人合理合法的信访主张得不到支持等），为了公正而快速地解决信访问题并使信访人彻底信服，笔者认为，进入复核程序后，只要信访人提出了听证要求，并且条件许可，就应该举行听证。如果没有这样一个最后的公开公平的法律程序作保障，很难想象那些不服复查的上访人会信服复核机关的类似裁决。对于不服复核意见的就再也不予受理了，这固然可能防止无休止的缠访，但更可能导致某种社会矛盾与冲突隐患的不断堆积。由于信访人多数来自基层，按照新《信访条例》关于信访事项三级终结制（初次处理-复查-复核）的规定，今后绝大多数信访事项将归属有关地方相关部门处理，有关信访人可能再也没有机会进京上访了——进京上访也没人受理。这样，中央层级信访部门近年来强调要加强的信访督办工作可能会主要局限于宏观层面，很难触及个案层面了，因为他们对绝大多数的基层信访案件没有了法定管辖权，没有法定的信访案件提审权及相应程序，也没有其他的对信访个案的监督权及相应程序。他们将会获得超脱还是会收获尴尬，现在还难以判断。高层公共权力部门试图从信访洪峰中超脱出去，却没有同时提供一个独立的、有权威的机构和一个公开公平的必经法律程序作保障，其后果不能不令人忧虑。在制定或修改有关信访的部门性法规和地方性法规时可以考虑增加一句话：信访人要求听证的，复核机关应该依法听证。这样可能有助于更好地实现公共权力与信访权利主体在意志表达和利益实现上的均衡化目标。
4．新《信访条例》有可能被某些官员用来阻塞信访渠道甚或侵犯信访权利
新《信访条例》要求各级人民政府、县级以上人民政府工作部门畅通信访渠道，为信访提供便利条件。这可以说是新《信访条例》对信访权利的一种保障。但是，畅通信访渠道的规定，并不一定能有效防止或减少侵犯信访权利的行为发生。
新《信访条例》在中国历史上第一次以法的形式明确确立了信访工作责任制，信访工作效绩被纳入了公务员考核体系。它还规定信访工作机构要定期向本级政府提交信访工作报告，其中要列举被投诉较多的机关等。这些规定是双刃剑，一方面其剑锋指向了信访工作中长期存在的官僚主义，另一方面又可能在一定程度上导致信访渠道本身被切断。面对巨大的信访压力，一些地方政府及其工作部门和它们的官员，有可能滥用新《信访条例》中有关规定对信访行为进行防范、限制或打击。畅通信访渠道就可能成为一句空话。
新《信访条例》第二十条列举了一系列被禁止的信访违法行为，其中绝大多数条款都是有益的。但也有个别地方可能暗含了贬低信访活动的信息，如信访人不得有“煽动、串联、以财物诱使、幕后操纵他人信访……”的行为。我们往往把“煽动”等词语的使用与某种违法行为相连并予以禁止，而在这里，它们却与一种正常、合法行为即信访活动相连了。我们知道，信访不仅包括抗议性诉求，也包括完全建设性、善意的大规模信访（如抵御外侮、拥护政府的群体信访等）。当人民群众为了国家和社会利益相互“串联”共举善业而信访时，是否应当禁止？因此，这是否反映了一些人在信访认识上的某种逻辑混乱或片面性，是否反映了某些信访理念的顽固性：“信访是刁民行为”；“上访无好人”等？由此引起的对信访活动的恐惧与防范心理似乎也反映在了对有关信访行为所采取的措施中。
新《信访条例》第二十七条规定：“对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关行政机关应当在职责范围内依法及时采取措施，防止不良影响的产生、扩大。”在这里，我们再次看到此条例将信访与“不良影响”相连。任何重大信访事项都会产生一定的社会影响。对于某一重大信访事项是否产生了“不良影响”，不同的人可能站在不同的立场持有不同的看法。在一定范围内对于特定的人具有“不良影响”的（如直接或间接影响了一些地方官员的仕途或“形象”），但在更大范围内对于整个社会来说也许是绝对有益的（如河北郭光允通过信访反映原河北省委书记程维高的问题），然而，拥有解释权、裁判权和强制行动主动权的是谁呢?这条规定的另一个问题在于防范制。即使重大信访活动还没有实际发生，而只是“可能”时，有关行政机关就可以采取措施了。这种信访防范制有可能被某些握有权力的官员随意使用，因为他拥有现时的解释权、裁判权和强制行动主动权；他只要发现任何“可能”造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息、或者“煽动”、“串联”或“操纵他人”信访的倾向，就可以依据该条例第47条有关规定要求有关部门进行劝阻、批评、教育；无效者，由公安机关采取必要的措施。如此，信访渠道怎么可能畅通无阻！
5．新《信访条例》能否成为遏制某些集体上访的法律根据值得讨论
从实际工作中看，以上这些防范与制止措施多数针对可能或实际发生的大规模集体上访。新《信访条例》第十八条第二款规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”一些地方官员往往将此类规定理解为上访人数不得超过5人。有的宣称：上访人数超过5人就要抓。但此条款能否成为有效遏制集体上访增多势头的合法依据却是值得讨论的。因为此一条款明确限定的是代表人数，而非上访人数；它针对的是“共同的信访事项”，也就是说，关于不同的信访事项，就应该另当别论了。试想，群众反映一个村干部的问题，可能涉及5个或10个不同的事项，如果每一个“共同的信访事项”可以推选不超过5人的代表，那么，针对同一村干部的上访代表可能累计数十个。因此，笔者怀疑依据此一条款来劝阻和打压这类集体上访在法理上是否站得住脚。
综上所述，笔者认为，新《信访条例》并没有明确地、直接地宣示信访权利，反而潜藏着更多限制的可能性，鲜明地表现出了一种管理化模式。信访人没有被赋予多少明确的有效的对抗公共权力侵害的手段；面对有关机关强硬化的管理措施，他们基本上是无能为力的、消极的被管理者，许多信访的命运可能还是不乐观的。因此，笔者认为，新《信访条例》也只能是信访法治化进程中一个暂时的过渡，许多根本性问题，靠它也是无法解决的。比如，独立的信访机构的设立、信访权利的明确确认、信访权利受到侵害时信访人诉权的设定等，都需要制定新的更有权威的《信访法》去规范。同时，正如前文所说的那样，信访制度有效运作的必要保障条件包括更大的政务公开与新闻自由、独立的司法制度建设等。这些都应该是信访制度改革的方向和信访法治化进程的目标模式。
注释：
①关于信访权利的讨论，参见：李秋学：《信访权利内涵初探》，《人民信访》第4期；《信访权利是人权》，《人权》第1期。
②《温家宝铜川返回又审议通过了信访条例修订草案》，搜狐新闻网1月6日9：15。
③赵凌：《新条例明确保护信访人会否带来新一轮信访洪峰》，搜狐新闻网1月20日15：19。
aniousthoughtsonnewinfangregulations
liqiu-ue
abstract:thenewinfangregulationsmadebythestatecouncilofchinainmaybehavesomeshortcomings.itdoesnotclearlyproclaimtheinfangrights,lacksofeffectivewaysofprotectingtheinfangrights;itsauditingprocedureandtheimportant-infang-event-preventingsystemmaybeusedtodetertheinfangactivities;thethree-grades-endedsystemdeprivestherightsofthecomplaintsofgoingtobeijingeventothecapitalcityoftheprovince.thus,manyunfaireventsmaystaythereunsolved.it’sworriedthatinfangcontradictionsmaybebreakoutinanotlongtime.
keywords:infang;regulationsandrules;problems__
作者简介:天津大学副教授,西南政法大学社会稳定研究中心研究人员
