对农村税费改革后乡镇财政管理体制的探索
●蒋勋
近几年来，农村税费改革不断推进，在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，怎样做好当前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。笔者就此浅谈一点看法。
一、农村税费改革对乡镇财政的影响
（一）、乡镇财政的收入大幅度减少。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税（含屠宰税）、乡统筹等税费收入构成，其中农业税收占乡镇财政收入的大部分，税改后，乡镇收入来源由税费并存制转变成单一税收，特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税，并将在五年内取消农业税，实施大幅度提高增值税和营业税的起征点，严控土地征用等措施后，乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种，乡镇财政收入来源将所剩无几，乡镇财政可支配收入大量减少。
（二）、乡镇财政支出范围产生了变化。税费改革后，原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利基本建设、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出项目上划县级财政预算支出管理。原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理，国家出台的对"三农"的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金，由乡镇财政负责具体落实。
（三）、乡镇财政债务失去偿还来源。乡镇债务的形成由来已久，县乡财政实行分税制时，乡镇财权和事权的不对称，使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项，而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制，必然导致了乡镇债务的形成，乡镇为完成财政收入考核目标，买税、贷款垫税、借贷或担保贷款发展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加，农村税费改革的深化，使乡镇财政收入大幅度缩小，乡镇本身已无力偿还历年累计形成的债务。
（四）、乡镇财政职能趋向淡化。由于县乡财政"分灶吃饭"的基础本来存在其先天性不足的一面，随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整，以及乡镇七所八站改为县财政供给，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入萎缩，支出范围缩小，乡镇财政的职能逐渐淡化。目前，乡镇农税征管人员大部分在履行为数不多的农村工商税收代征职责，乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理。
二、完善乡镇财政管理体制的基本思路
农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的，但它也是一种资源的重新配置，主要体现在三个层次：一是农民与政府之间的资源的重新配置，即政府退出一部分资源，以政府收入减少和农民负担减轻为标志；二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置；三是不同部门之间的资源的重新配置。后两个层次资源的重新配置，主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成。这就要求重新划分县乡两级的财权和事权，改革现行的县乡两级财政管理体制，重新构建新型的基层政府财税体制。由于乡镇经济发展水平低，财政自求平衡的能力比较弱，特别是农村税费改革的全面推进，乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化，现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的需要，迫切需要根据事权的变化来调整乡镇财政的管理体制。笔者认为，在乡级政府没有取消前，仍应维持乡级财政预算，但县乡财政管理体制的调整和改革趋势应是财权和事权更趋于集中在县，缩小乡镇财权和事权，淡化乡镇财政职能。
三、对乡镇财政管理方式的设想
本着从进一步巩固农村税费改革成果、规范乡镇财政财务收支行为、防范和化解乡镇债务风险、缓解乡镇财政困难、维护农村基层政权和社会政治稳定出发。以乡镇为独立核算主体，对乡镇财政实行"乡财县管"的管理体制，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，在保持乡镇财政资金所有权和使用权不变的基础上，对乡镇财政实行"预算代编、收支上划、帐户统设、集中核算、自求平衡"的管理办法。
预算代编。即在乡镇政府没有取消前，仍维持乡级预算，但由县级财政部门按有关政策代编乡镇财政预算，报县级政府批准后，按法律程序由乡镇人大审议和监督预算执行。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核，调整数额较大的需向县级政府报告，再由各乡镇人民代表大会审查批准执行。
收支上划。即取消乡镇金库，将乡镇一级的收入和支出全部上划到县级管理。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等统一缴入县财政会计核算中心开设的帐户，其中应上解财政收入直接缴入县级国库。乡镇使用的行政事业性收费等票据，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。支出重新核定，对经常性支出标准实行县乡一体化，统一财政政策执行，统一财政资金运行。通过清理、核实乡镇各项债权债务，建立偿债准备金，按照轻重缓急原则，制定消化乡镇财政债务还债计划，并不再赋予乡镇举债权，从而从根本上解决乡镇乱举债的漏洞，逐步消化乡镇债务。
帐户统设。即取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务，并相应取消乡镇财政和乡镇各单位在各金融机构的所有帐户，由县财政会计核算中心在金融机构统一开设帐户。乡镇所有工资性支出通过县级国库拨到"工资专户"，专门用于乡镇人员工资的发放。工资以外的其他支出，由乡镇财务联络员按规定到县财政会计核算中心报帐列支，县财政会计核算中心分户核算。
集中核算。即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入缴入县国库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。对工资性支出，根据年度预算，县财政局按照县编办、人事部门核准无误后的财政供养人员工资额，每月从县国库直接拨入"工资专户"，直接进入县财政在当地银信部门开设的个人工资专户，委托银信部门统一代发工资。对乡镇机关事业单位的公务费等支出，实行报帐制，建立公务费支出备用金制度，先由乡镇财政提出用款计划，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据规定的额度拨付备用金，由乡镇按规定使用后到县财政会计核算中心报帐，县财政会计核算中心对各乡镇资金集中管理，分户核算。进一步推行和完善"村财乡管村用"制度，由乡镇财政部门、农经管理部门负责加强审核监督村级的财政补助资金使用，确保村级资金专款专用。对乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。
自求平衡。在核定收支基数和体制后，乡镇不能编制赤字预算，不能超预算使用，在年度决算时能有赤字。
四、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施
对乡镇实行"乡财县管"的财政管理体制后，乡镇财政职能发生了相应的变化，乡镇财政的工作重心将转移到支出管理上，这就需要建立一系列与变化后的乡镇财政职能相适应的管理措施来保证新体制的运行。一是不再直接向乡镇下达财税收入任务。年度预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇年度财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成年度财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。二是要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。三是调整乡镇财政所管理体制和职能，实行乡财政管理与农税征管职责划分，保留少数财政所人员负责乡镇财政财务和对农补贴资金管理，并负责推行和完善"村帐乡管"制度，确保财政对村级补助资金专款专用，对财政所实行县财政局垂直管理；其余财政农税征管人员主要转向负责农村税收征管，并划归地税系统管理。四是建立县乡财政网络。为减少"乡财县管"财政管理体制的运行成本，在县乡财政间建立局域网络，开发"乡财县管"专用软件，实现网上业务办理和票款核对，减轻财务联络员工作量，减少费用，提高工作效率和财务监督水平。五是加强监督检查力度。县级政府设立财税工作办公室，对财税工作进行协调和监督检查，对违反规定截留、挪用、隐瞒收入及擅自改变支出用项的单位和个人，按照有关财政法规，追究单位领导和当事人的行政、经济责任。
对乡镇财政实行"乡财县管"，只是一种过渡性的办法，它不能从根本上解决乡镇财政困难，要从根本上解决问题，一是需对《宪法》、《预算法》及相关的法律法规进行修改，出台相应的政策和措施，对乡镇政府的取舍、事权财权重新划分提供法律依据。二是要加大对乡镇机构改革的力度，按照事权财权的变化，重新核定人员编制，从严控制乡镇财政供给人员，清理清退超编人员，减少村级管理人员职数，减轻乡财政负担。三是理顺中央、地方和省、县之间的财政分配关系，调整完善现行分税制，建立省直管县的财政管理体制，加大对县乡财政转移支付的力度，增强县乡财政运行的保障能力。
