摘要：应急财政资金管理是我国建设应急管理体系的重要环节。当前我国的应急财政资金使用中存在常规资金规模偏小、筹集比例不合理、资金管理不完善、资金使用缺乏监督等问题。应从完善应急财政资金预算管理制度，拓宽筹资渠道，优化应急财政资金的拨付和使用程序，健全应急财政资金的监管制度等方面，完善我国应急财政管理。
关键词：应急管理；应急财政管理；应急财政资金；突发公共事件；公共安全体系；预备费；财政预算支出；巨灾保险制度
中图分类号：F810.45 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）04-0054-05
中国是世界上自然灾害较为严重的国家之一。自然灾害种类繁多，危害严重，一直是制约我国经济社会发展、影响人民生计的重大因素。曾有人将“水灾、旱灾、蝗灾”并称为中国历史上的三大自然灾害，“三岁一饥，六岁一衰，十二岁一荒”更是对中国历史灾情的概括。改革开放后，我国经济迅速发展，工业化水平提高很快，但与之相伴的是，自然生态环境遭到了破坏。近年来各种自然灾害，如地震、洪水、泥石流、干旱甚至气候灾害频繁出现，“五十年一遇”“百年一遇”等历史上用来反映灾情重大的词汇也已经让人见惯不怪了。而频繁见诸于报端的各种重大生产事故、交通事故也给人民群众的财产和生命造成了非常严重的损失。
自2003年“非典”疫情爆发后，我国开始着力建设综合、高效的应急管理体系。2003年7月，在中央召开的防治“非典”工作会议上，胡锦涛总书记就提出，“要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然”。2013年，党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到：“健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。”这是政府报告中首次将“公共安全体系”的内容一一阐述，这充分体现了党和国家对公共安全体系建设的高度重视。应急管理工作作为公共安全体系的重要组成部分，业已成为关系人民群众生命财产安全和国家经济社会发展的大事，是深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会、体现社会主义核心价值观的重要内容。目前我国的应急管理体系建设主要体现在组织领导体系、法律法规体系、应急预案体系、灾情管理体系、应急响应体系、资金保障体系、恢复重建体系、科技支撑体系、社会动员体系九个方面，基本上建立了可有效应对突发公共事件的应急管理体系。而在这复杂庞大的应急管理体系中，应急资金保障无疑是贯穿整个应急管理体系各环节的大动脉。因此，完善应急财政管理机制，提高应急财政资金的保障能力和使用绩效是提高政府对突发公共事件应对能力的重要方面。
一、应急财政资金来源
应急财政机制的核心内容是应急财政资金。应急财政资金是指国家为应对突发公共事件而用于突发公共事件的预防监测与救援恢复等方面的财政支出。应急财政资金的使用在很大程度上决定了应急管理的效率。我国应急财政资金主要有四种：常规应急财政资金，非常规应急财政资金，捐赠资金，财税优惠政策。
1. 常规应急财政资金是指已经列入当年财政支出预算，为预测和处理当年发生的或可能发生的突发公共事件的财政预算支出，具体包括财政支出分类科目中涉及应急的财政支出、预备费和预算稳定调节基金。涉及应急的财政科目主要包括：为预防和预测突发公共事件发生的财政支出，如地震部门为监测预报地震灾害而发生的费用；或者为应对某种可预见的突发公共事件安排预算支出，如农业部门在病虫害控制、灾害救助方面所做的财政预算支持；或者在突发公共事件发生后为受灾地区恢复重建安排的财政支出，如专为汶川地震灾后重建设置的“地震灾后恢复重建支出”支出项①。涉及应急的财政支出科目已基本覆盖了突发公共事件“事前、事中、事后”的各阶段，可以有效应对当年发生的较为常见的、危害级别较低的自然灾害、生产事故等突发公共事件。
预备费也是一种常规应急手段，属于预算内支出。预备费的设立旨在解决财政预算执行过程中因资金不足而需要临时追加支出的特殊情况。我国分别设置了中央预备费和地方预备费，是专门用于财政预算中不可预测的突发公共事件的重大支出。《预算法》第三十二条规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费”。这里要特别说明的是，预备费并不完全等于应急财政资金，不是专门为突发公共事件应急的储备，它可用于任何当年未列于财政预算支出的政府支出。
2006年开始设立的预算稳定调节基金，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口，也可作为应急财政资金的常规来源。预算稳定调节基金的实质是应对突发事件、自然灾害、贫困地区人口的财政保障资金。有了调节基金，国家在遇到突发公共事件时，就不必再临时调拨资金，挤占其他财政支出项目。同时，设立预算稳定调节基金，可将财政预算外收入部分纳入基金管理，并进入到预算管理的框架内接受全国人大的监督，解决了长期以来财政超收部分游离于预算监督之外的问题。和预备费相比，中央预算稳定调节基金规模相对较大，抗风险能力也较强。
2. 非常规应急财政资金。重大突发公共事件的突然发生往往急需大量的应急救援资金，单靠财政预算支出难以满足庞大的应急需求，这时候政府就要单独安排应急救援资金。如2008年5月12日汶川大地震爆发时，按照“急事急办、特事特办”的原则，财政部紧急启动了《财政应急保障预案》，灾情发生当晚，财政部安排综合财力补助资金5亿元，并会同民政部紧急下拨2亿元地震灾区自然灾害生活补助应急资金，帮助四川开展救灾工作。5月13日上午，又会同民政部紧急下拨地震灾区自然灾害生活补助应急资金1.6亿元，帮助甘肃、陕西、云南、重庆等省份开展救灾工作②。 3. 捐赠资金。捐赠资金主要指由民政部门接收的，国内外各界为突发公共事件无偿捐赠的资金，包括国内捐赠和国际捐赠。国内捐赠资金是国内社会各界人士自愿、无偿、义务为灾区捐赠的资金，是一项特殊的专项资金，具有特定的用途。国际捐赠主要是指突发公共事件发生期间其他国家（地区）及国际组织对我国捐赠的资金。2010年审计署办公厅统计显示，截至2009年9月30日，对汶川地震的捐赠全国共筹集社会捐赠款物797.03亿元。其中大陆境内捐赠723.05亿元，港澳台地区捐赠33.50亿元，国际组织、海外华侨等国外捐赠40.48亿元③。
4. 财税优惠政策。突发公共事件的发生会对当地的社会经济发展造成巨大冲击，不仅表现在厂房、设备等硬件方面的毁坏，还有经营环境、资金周转等方面的损失，需要政府给予相关的财政税收优惠政策以引导扶持当地经济的恢复。如2010年青海玉树地震后，国务院对灾区的恢复重建工作给予了相应的政策支持，不仅对受灾地区损失严重的企业在灾后恢复重建期间免征企业所得税，还对受灾地区企业、单位或支援受灾地区重建的企业、单位，进口国内不能满足供应并直接用于灾后重建的大宗物资、设备等，在三年内给予进口税收优惠；在个人所得税方面，对受灾地区个人接受的捐赠款项及收到的各级政府救灾款项免征个人所得税，参与抗震救灾的一线人员，按照地方各级政府及其部门规定标准取得的与抗震救灾有关的补贴收入免征个人所得税。
二、应急财政资金管理存在的问题
（一）常规应急财政资金规模较小
笔者通过分析比较《财政支出分类科目》中列出的各财政科目说明，选择出涉及应对突发公共事件各阶段的财政科目200余项。根据这些涉及应急的财政支出科目，可大致计算出当年的预算内应急财政资金支出（见表1）。表1中的“应急财政支出”涵盖了财政支出预算中涉及突发公共事件的“事前、事中、事后”三阶段的所有支出，在当前的财政支出预算总额中占比较小。
我国《预算法》规定的预备费设置比例为本级政府预算支出额的1%～3%，与国外一些代表性国家相比，这个比例并不低，但是我国财政支出的绝对数量较小，预备费的提取也相应较少。近几年我国突发公共事件时有发生，虽然预备费的绝对数量在不断地增长，但仍难以满足我国的应急需求。当前我国预备费的提取情况如表2所示。
从表2可以看出，2003―2008年，预备费的提取占财政预算支出的比例不足2%，提取比例普遍偏低。中央每年的财政预算支出都在不断增加，而预备费实际提取额却连续多年不变，导致提取比例也越来越低，如2005年提取的中央预备费仅占中央本级财政支出的1.19%。2008年以后预备费的实际提取比例虽然有所提高，但在整个国家的应急支出中仍然只占很小的比重。如2008年汶川地震，中央预备费总支出为349.94亿元，几乎用完了预备费的全部，而整个地震损失是8 451亿元。地方财政提取的预备费在2006年以前均能达到2%以上，到2007年开始逐年下降，最低仅为2011年的0.77%。2012年以后，地方财政部门提取的预备费大幅上升，但在地方财政支出中所占比例仍没有达到1%的最低要求。地方财政预算表是由各省（市、区）财政部门自行编写的，但从财政部发布的各年《地方财政支出决算表》中，每年各省（市、区）提取的地方预备费总额却总是一个固定的数值，这说明各省（市、区）的地方预备费提取不管是从比例上还是从程序上都不符合《预算法》的要求。在现行的预备费管理制度下，如果发生严重突发公共事件，对我国的经济与社会造成重大损失时，当年的预备费储备对于庞大的应急需求来说只是杯水车薪，这将使预备费的应急保障作用大打折扣，不利于我国应急管理体系建设的顺利开展。
（二）应急财政资金筹集比例不合理
1. 财政资金以外的应急资金所占比例小。当前政府应急资金的筹集主要依靠公共财政。在突发公共事件发生的“事前预防”“事后恢复”两个阶段，政府对可预见、可控制的应急财政科目发生的费用，完全可以通过安排财政预算的方式来解决，或者对于某些科目还可以在财政资金范围内调拨。如“地震灾后恢复重建补助收入”科目其来源可分为公共财政预算、基金预算、国有资本经营预算，分别反映了下级财政收到的上级财政从这三个来源安排的地震灾后恢复重建补助。“地震灾后恢复重建调入资金”款列出“调入预算稳定调节基金”科目，反映因汶川地震灾后恢复重建调入公共财政预算的预算稳定调节基金。但在突发公共事件“事中救援”阶段，因突发公共事件的突发性特征，短期内就需要筹集到大量资金以保证受灾地区群众的基本生活得以维持和救援工作的及时开展。这部分应急资金若完全由公共财政来支付，势必会挤占其他财政预算项目的资金，影响其他项目的正常运转。因此，扩充应急财政资金的筹集方式，提高财政外应急资金的比例，对于我国应急管理体系的完善具有非常重要的意义。
2. 中央与地方财政承担比例不合理。理论上来讲，应急管理体系的运转应遵循“属地原则”，即由突发公共事件发生地政府来全权负责突发事件的处理善后等工作。但是现行体制下，我国在突发公共事件的应急处理中关于中央财政和地方财政的财政责任承担比例或者数量并没有清晰的责任界定。地方财政自身应急储备不足，又过度依赖中央财政，而中央财政往往会身先士卒，紧急救灾，使得中央财政、地方财政、民政部门等救灾主体存在权责交叉，责任划分不清晰状况。这在一定程度上影响了应急救灾资金的使用效率，也不符合资金使用过程中谁受益谁付钱的原则。据学者估算，2003―2013年，中央财政与地方财政常规应急资金的投入严重失衡，中央政府投入占到60%以上，而且中央财政每年对地方财政的转移支付应急支出也在逐年增加，地方财政对中央财政的依赖日益增强。
（三）应急财政资金管理制度不完善
1. 预备费。我国现阶段对预备费普遍采取流量式管理。即预备费按照当年本级财政预算支出来安排，若预备费当年没有用完，也不能结转到下一年，即预备费不滚动累计，只限于当年使用，不能在年度之间进行调拨。这样的预备费管理模式大大降低了这部分财政资金的使用效率。 2. 应急财政结余资金。为应对突发公共事件，我国应急财政资金管理是重投入、轻产出，重分配、轻管理。在突发事件发生以后，政府大量投入应急财政资金，再加上国内外的捐赠资金，大量的资金短时涌入到灾区。应急财政资金的筹集及分配会引起政府及公众的高度重视，但是对于后期的应急财政结余资金并未建立相对应的管理方法。
（四）应急财政资金使用缺乏监督
1. 应急资金拨付程序繁琐，效率低下。突发公共事件发生后，根据民政部门发布的灾情公告，财政部门会与同级民政部门会商，将要申请的应急财政资金数额层层上报，财政资金的拨付则是由中央到省、市、县、乡镇通过财政救灾专户，从财政部及民政部门层层下拨，各级政府再根据申请到的资金数额及本地区的受灾情况将应急财政资金分发到各个地区。可以看出我国应急资金申报程序较为繁琐。
2. 应急财政资金使用过程中缺乏监督。突发公共事件发生具有突发性，因而应急财政资金的拨付也具有临时性，应急财政资金的拨付和使用缺少衡量标准，在资金使用过程中就不可避免地出现各种不规范现象。财政部门在资金拨付以后，往往放松了对资金的管理，特别是对于那些紧急下达的应急资金，由于缺少专门的财务管理办法，执行中违规使用的问题比较突出。由于应急财政资金管理上缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施，应急财政资金收支活动中普遍存在着预算约束软化、管理不严、支出不规范、支出效率低等问题。
三、完善我国应急财政资金管理的途径
应急财政资金的使用与管理贯穿于整个突发公共事件应对的全过程，应急财政资金在分配与筹集的过程中存在的每一个问题都不容小觑，因为它直接影响着应急管理体系的效率，影响着受灾民众的生命财产安全，甚至影响着整个社会的稳定与后续发展。当前我国的应急财政资金管理尚存在一些需要改进的地方，需要我们深入研究，以期探索出更有效更完善的应急财政资金保障体系。
（一）完善预算管理制度，提高常规应急财政资金规模
完善年度财政预算编制体系，每年的应急预算编制都要根据上一年的灾害发生情况做出调整，适时增加应急财政科目，尽量将有较大概率发生的突发公共事件纳入到财政预算编制中，将非常规应急财政资金纳入到常规应急财政资金的管理框架中来。增加预防性应急财政资金投入比例，可降低突发公共事件的发生概率或减少损失。适当提高预备费的提取比例，并监督地方财政部门在预备费的提取和使用上的规范，保障突发公共事件发生时，政府能有充足的预备资金参与应急救援，提高政府应急管理的效率。改革预备费管理模式，预备费管理可参照预算稳定调节基金的管理模式，统一实行基金式管理。将当年提取但未用完的预备费结转到下一年度，与下一年度提取的预备费合并，从而不断增加预备费总额又不会凭空增加财政压力，提高政府的应急能力。
另外，要注意充分利用预算平衡调节基金。设立预算平衡调节基金一方面是为了将财政超收部分纳入到预算管理中来，接受全国人大及其常委会的监督；另一方面可专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口。在有重大灾情的年份，可充分利用预算平衡调节基金资金调度较为迅速、资金规模较预备费更充裕、资金使用更灵活的特点，来作为应急财政资金的有力补充。
（二）拓宽应急财政资金筹集渠道，建立巨灾保险制度
我国现行的应急管理体系主要以政府力量为主，市场参与程度很小。为拓宽应急财政资金筹集渠道，参照国外政府与市场共同参与的财政救灾模式，建立符合我国国情的巨灾保险制度，对于充实和扩大应急财政支出规模，增加应急财政救援资金具有重要的现实意义。在建立巨灾保险制度的初期，可以省（市、区）为单位分别推进，各省（市、区）根据各自省情，将本地经常发生并造成重大影响的灾害纳入到巨灾保险的范畴。巨灾保险机制的建立属于政策性金融，离不开政府的支持，需要由政府和保险公司共同参与，政府在巨灾保险机制里面仍然起到主导作用，保险公司则是巨灾保险机制的主要参与者。
（三）优化应急财政资金的申请和拨付程序，强化应急财政资金的“应急性”
现行的应急财政资金的申请和拨付流程环节多，时间长，难以满足应急财政资金的“应急性”需求。可建立一个专门的、自上而下的应急网络信息平台，对各受灾地区的灾害发生情况、救灾进度以及各应急财政资金管理部门的资金管理情况进行统一汇总，及时更新，以便政府相关部门作出准确决策，提高政府应急管理的综合能力，避免应急财政资金管理与使用的信息不对称问题，有效提高应急资金的使用效率。
（四）建立健全应急财政资金的监管机制，提高资金使用透明度
应急财政资金的拨付和使用涉及多部门、多环节，出于各种因素的影响，应急财政资金在使用过程中难以杜绝各种违规现象。因此，我国要建立健全应急财政资金项目监督机制，确保应急资金专款专用。制定应急财政资金支出项目与标准，这主要是指发生在“事中救援”阶段的应急资金，包括受灾群众的生活救助和救援物资设备的调拨运输等，使应急财政资金的拨付有据可依，避免地方政府申请应急资金时“狮子大张口”。建立应急财政资金监督检查机制，可由审计、监督、纪委等部门组建一支专门的应急财政资金监督检查队伍，对专项应急财政资金的审批、使用进行跟踪审计，对资金的流向和使用情况进行实时跟踪，逐步形成提前介入、重点监督的资金管理新模式，使每一笔救灾资金都能做到专款专用，用到实处。对发现违反应急管理工作相关纪律，违规使用应急财政资金的责任人，要严厉惩处并追究其相应的法律责任。
注释：
①《汶川地震灾后恢复重建资金（基金）预算管理办法》第二条规定：“本办法所称汶川地震灾后恢复重建资金（以下简称“地震灾后恢复重建资金”），是指中央和地方财政建立的、专项用于汶川地震灾后恢复重建的地震灾后恢复重建基金，以及地方财政通过预算内安排的、专项用于支持和开展汶川地震灾后恢复重建的资金。
②《财政部启动财政应急保障预案 及时拨付救灾资金》中国政府网 http：//www.gov.cn/gzdt/2008-05/13/content_
969796.htm。
③《中华人民共和国审计结果公告》2010年第1号，中国政府网 http：//www.gov.cn/zwgk/2010-01/06/content_1504299.htm。
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