党的十八大提出加强对政府全口径预算决算的审查监督以来，全口径预算一词日益受到全社会的高度关切，各级人大更是积极创新，主动作为，不断推动预算审查监督工作进步。在新的历史时期，面对新的任务要求，笔者认为，地方人大有必要从审查监督的广度、深度和效果三个维度，着手思考如何在加强全口径预算决算审查监督方面取得新的成绩。
一、在扩大审查监督的范围上下工夫
全口径预算，其概念内涵是指凡政府依据国家管理者和资产资源所有者的身份所取得的所有收人，都应当纳人预算，提交人大权力机关审查和监督。其实，这本来就是预算完整性原则的基本要求。从预算涵盖的资金内容看，我国预算管理不断完善的一个重要体现，就是纳入预算管理的各类政府性资金日益增多，逐渐涵盖差不多所有的资金类型。从改革初期一度存在的各种预算外收人盛行，乱收费、乱罚款、乱摊派泛滥，到1996年国务院出台关于加强预算外资金管理的决定，明确对政府性基金实行预算管理，2007年土地出让收人由预算外纳入政府性基金预算，2011年各种预算外资金全部纳人预算，一路走来，预算管理的进步史，可以说就是一部分政府性资金不断从预算外纳人预算管理的逐步规范的过程。顺应这样的发展趋势，地方人大加强全口径预决算审查监督，首先应当从监督的资金对象人手，不断扩大审查监督的资金范围。
1.推动政府预算体系的不断健全。预算法规定，我国各级政府预算按照复式预算编制。预算法实施条例进一步明确，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。财政部2009年制定出台的关于推进财政科学化精细化管理的指导意见提出，要建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系。实行复式预算，将政府以社会管理者身份筹集以税收为主体的一般性财政收人、以所有者身份依法取得的国有资本收益、具有专项用途的政府性基金收人、社会保险基金收人等，全部纳人预算，并分别编制成相应的4本收支预算报人大审查批准，这是规范化预算管理的题中应有之义，也是适应当前社会发展与管理的客观需要。实践中，中央财政已于2013年年初实现了对4本预算的全面编制并提交全国人大审批，地方各级则进度不一。据统计，到2014年年初，31个省级财政中，全面编制并提交4本预算的有21个;另10个省份中，陕西、吉林、山西等8个省份未编制社会保险基金预算，福建、四川、西藏等6个省份未编制国有资本经营预算。全面编制4本预算，健全政府预算体系，是实现全口径预算管理的基本要求，也是预算法律法规和国家规范性文件的明确要求。尚未实现政府4本预算完整编制的地方，人大要推动政府进一步加快预算编制的改革步伐，尽快达到全口径预算管理的第一步要求，即从形式上做到预算监管范围涵盖全部4类政府性资金。 2.探索对地方政府性债务的审查监督。预算法规定，地方各级预算不列赤字除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。不过实际上，除了财政部代发的地方性政府债券、地方政府依据法律和国务院相关文件筹集的公路、保障房建设等债务之外，地方政府还通过融资平台等举借其他各种债务，而且数额庞大，已然成为当前财政工作和国家宏观调控面临的一个突出问题。加强对全部地方性政府债务的管理和监督，对于规范地方政府行政行为，防范化解财政金融风险，意义重大。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就财政预算管理提出许多新的要求，包括审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制和建立权责发生制的政府综合财务报告制度等，都涉及政府债务管理的内容。因此，对于地方政府性债务，地方人大不是应不应该监督，而是应该如何监督的问题。至于对地方政府债务的监督要达到什么样的程度，是仅对地方政府债务的收支情况进行监督，还是要求地方政府举债前必须编制预算，报请人大审查批准?从国家制度规定看，现行预算法等法律法规并未对此予以明确。不过理论上，地方政府举债所获收人与其他政府收人一样构成政府的可用财力，偿债支出则成为政府日后的负担。因此，地方政府性债务理应进人全口径预算的外延范围之内，成为人大审查监督的对象。实务中，有的地方人大对于政府债务虽然也在审查报告中提出相关要求，但实质性的监督工作基本没有开展，有的甚至连政府债务的规模都未掌握;有的地方人大实行事后监督，要求政府每年将举债情况向人大作出报告;深圳等地人大则实行事前审批，要求政府每年编制债务预算，提交人大审批并接受人大的监督。考虑到地方人大工作实际，当前首先应建立起政府向人大常委会报告债务情况的制度，夯实地方人大监督政府债务的基础;从长远看，地方人大要真正实现对政府债务的监督，最终应仿效深圳市实行政府举借的审批制度。 3.适时扩大对其他财政资金的监督。全口径预算，目前还只是一个政治文件用语，其确切的外延范围并没有权威的界定。实践中一般认为包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金4本预算(有的认为还应加上政府债务第5本预算)。在国家规定将预算外资金全面纳入预算管理后，应当说从制度上看，上述4本(或5本)预算基本覆盖了政府的所有收人。不过，在现实中，显然还有其他政府资金尚未进人预算管理的范畴。如财政部2010年下发的《关于将按预算外资金管理的收人纳人预算管理的通知》规定，从2011年1月1日起，将预算外收人全部纳入预算管理;可是即便在该文件中也还是留有一个口子，即不含教育收费，具体包括目前在财政专户管理的高中以卜学费、住宿费，高校委托培养费，党校收费，教育考试考务费，函大、电大、夜大及短培训班培训费等。也就是说，国家文件一方面从制度上取消了预算外收人这一概念，另一方面在事实上依然保留了一部分并未纳人预算的收人。而且实务中，这部分依然在预算之外的收人并不仅限于文件规定的教育收费。以F省为例，其维持财政专户管理的资金还包括高速公路收费和彩票发行管理费等。除了财政专户管理的资金外，目前各地的住房公积金、城市住房维修基金等，也都没有纳入预算管理。而这些资金的收取、支出及其管理，都是由政府组织实施，而且与民生关系密切，理应与其他社会保障资金等一样纳入预算管理，接受地方人大的审批和监督。即使由于某种原因上述资金尚不宜纳人预算，地方人大也可以适时开展一些有针对性的监督，督促政府相关部门完善管理，更好地发挥这些资金的效益。实践中，下海、福州等地都曾对公积金、住房维修基金等开展过监督活动，取得了很好的监督效果。
二、在加大审查监督的深度上下工夫
实施全口径预决算审查监督，不仅要促进政府预算体系健全，扩大监督的范围，更需要在政府全面编报各类预算的条件下，针对各类预算开展深人细致的审查与监督，加快推动预算程序审向实质审的转变。也就是说，地方人大审查监督政府预决算，不仅要做到全面审，将审查监督的范围扩大至政府预算体系的各种预算、政府收人的所有资金;而且要做到深人审，逐步深化和细化审查监督，不断增强审查监督的实质性。
1.逐步推进对国有资本经营预算、社会保险基金预算的审查监督。国有资本经营预算和社会保险基金预算，是近年来才明确要求纳人政府预算体系的。相应地，地方人大对这两类预算的审查和监督也开展得较晚，究竟应如何进行审查监督，相关的经验还较欠缺。从中央做法看，对于国有资本经营预算，全国人大主要是要求提高两个比重，即逐步提高国有企业收益上缴的比重和上缴收人补充公共财政的比重。这样的要求同样体现在十八届三中全会的决定中，决定规定:提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。就地方而言，企业的情况与央企有所不同，以F省为例，省属十几家国有企业基本不属于垄断型国企，经营规模普遍不是很大，企业盈利也不是很高，有的企业还面临较重的改革发展的压力。笔者认为，地方人大在积极推进国有资本经营预算审查监督的同时，也应当实事求是，统筹兼顾。应结合贯彻落实三中全会决定提出的人大要加强国有资产监督职能的规定，积极主动开展国有资产监督活动，促进国有资产监管部门完善国有资本监督管理，保障国有企业经营收益的上缴与支出的规范和有效。此外，按照全口径的基本内涵，国有资本显然并不能仅限于目前所指的国资部门所属企业的资产，其他的金融类、各部门所属国有企业的资产，以及行政事业单位非经营性转经营性资产等，也都应当逐步成为地方人大的监督对象。至于社会保险基金预算，笔者认为，要充分考虑它与公共财政预算等的不同之处。从预算的法律属性看，一般预算必须报经人大权力机关审查批准才依法成立，政府支出才有合法依据;而社会保险基金的收取与支出，都有相应的法律法规及国务院文件规定，按照美国等的通行做法，这类支出属于法定的强制性支出，其合法性并非源自预算而是源自法律规定。换言之，一般预算适用先有预算，后有支出的原则，而社会保险基金预算则不应适用这一原则。因此，地方人大对于社会保险基金预算的审查监督，重点不在于审查收支预算的合法性与合理性，更重要的应在于监督收支预算是否执行得及时、到位，特别是要确保社保资金运行得安全、规范。
2.进一步细化对公共财政预算、政府性基金预算的审查监督。相对于国有资本经营预算和社会保险基金预算，我国实行公共财政预算和政府性基金预算管理的时间更长，相关预算编制及其审查监督的制度与实务也都更加丰富，特别是作为政府预算改革的主要内容，部门预算的资金主要来源于公共财政和政府性基金。因此，人大加强全口径预决算的审查监督，重点还是应当放在公共财政预算和政府性基金预算上。而要深化对这两本预算的审查监督，笔者认为很重要的一点，应从原来的重点审总预算转为重点审部门预算，从原来对部门预算进行一般性审查转向对部门项目支出进行实质性审查。总之，要通过将部门预算审查监督不断细化、具体化，来体现和强化审查监督的实质性、有效性。为此，一方面，地方人大要按照全面规范、公开透明的要求，督促政府有关部门不断细化预算编制内容，将专项支出预算逐步细化到具体的项目和使用单位，并提供项目可行性研究报告等必要的说明材料，以方便人大代表的阅读理解，增强预算的可审性;另一方面，地方人大工作机构要逐步做实项目支出预算的审查和监督，切实审查项目安排的可行性、合理性，全过程跟踪监督项目资金使用的规范性、安全性、有效性。实务中，安徽、黑龙江等地人大在开展预算初步审查中，都对部门预算进行了细致的专门审查，并提出具体的审查意见。特别是广州市在2014年人代会上，要求各代表团分组审议预算报告时，结合审查财政总预算，每个代表团增加专题审议1个部门预算和1个政府投资重点项目预算，并提出各自的审查报告;同时，大会议程还安排了由财政经济委员会对代表联名提出的预算草案修正案进行研究，提出处理意见报告提交主席团审议。可以说，广州等地人大在推动预算实质性审查方面，做了大胆的、有益的探索和创新，值得其他地方学习借鉴。
3.扎实开展预算绩效监督，落实预算支出责任。人大批准预算，既是对政府开支的授权，也相应规定了政府开支的责任。切实落实预算支出责任，是预算制度的基本要求，也是当前改进预算管理的一个着力点。近年来财政部门正在积极推进预算绩效管理，各级人大也相应开展了预算绩效监督。其中，监督力度最大的可能要数北京市人大，2012年他们对全市11项170多亿大额专项资金开展了深人的调研和专题询问，并要求财政部门提交11项资金的绩效评价报告，要求审计机关提交其中6项资金的专项审计报告，此举有力促进了政府及其有关部门进一步加强和改进对专项资金的管理。但总体上，目前政府预算绩效管理和人大预算绩效监督都还不够成熟，如何科学地建立项目预算绩效目标体系，客观作出绩效评价，切实发挥评价结果的作用，都还需要继续探索，逐步完善。为了不断提高财政资金的运行效率和使用效益，地方人大在推进全口径预决算审查监督中，应紧紧抓住预算支出责任这个核心，督促政府各部门强化支出责任意识，牢牢树认凡有支出、必有产出，违反预算、必担其责的观念;要在科学、准确、高效地开展预算支出绩效评价的基础上，建认健全绩效评价结果反馈和利用制度，完善激励约束机制，真正做到奖优罚劣，切实推动政府预算管理不断完善。三、在提高审查监督的实效上下工夫
要落实和体现人大预算审查监督的权威，就需要切实提高人大监督的实效性。地方人大开展政府全口径预决算审查监督，应当在提高监督实效上迈出新的步伐。
1.提高对政府预决算审查监督的针对性。当前有的地方人大开展预决算审查监督不够深人、具体，针对性不够强，特别是在预决算审查报告中所提的意见建议，往往比较原则、笼统，一般只是泛泛地要求财政加大民生保障力度促进经济持续稳定增长提高资金使用绩效等，审查监督的意味不够突出，对意见建议如何落实到位缺乏明确的量化要求，导致审查监督形式化、程序化。相比之下，近年来全国人大财经委的预决算审查报告则写得较实，许多意见建议都很具体，而且带有明确的时限要求，如编制2009年预算时将重点支出编列到款2010年向全国人大提交地方政府性基金收支预算、中央国有资本经营预算2010年试编国有资本经营预算2011年实现将非税收人纳人预算管理等，实践中都得到国务院及财政部的重视和落实，取得了良好的监督效果。因此，地方人大在开展全口径预决算审查监督中，应更加深人，针对性更强，要找准财政预算管理中存在的突出问题，深人分析产生问题的原因，在相关审查报告中明确提出改进的具体要求，切实发挥人大预算审查监督应有的纠正不足与改进工作的作用。
2.建立健全预算审查指出问题整改落实情况的报告机制。地方人大开展预算审查监督，有时指出的一些问题不能得到及时有效解决，其中一个重要原因是，政府部门整改落实情况的反馈报告机制不够健全。如每年代表大会上人大财经委所作的预算审查结果报告，都就改进财政预算管理提出相应的意见、建议，但有的地方没有明确要求政府如何办理落实，如何作出反馈，影响了预算审查的作用发挥。为此，建议学习借鉴全国人大的有关做法，建认人大预算决议办理落实的报告机制，明确要求政府及其有关部门应切实贯彻落实人大预算决议，对预算审查结果报告中所提意见建议认真进行办理，并在第二年代表大会上，将相关办理情况印制成专题材料发放给人大代表。同时，要进一步支持审计机关依法监督，充分发挥审计监督作用，健全审计发现问题整改情况的报告机制。对于审计查出的突出问题，要加大跟踪监督力度，督促部门整改落实到位，并向人大常委会作出报告;必要时，可学习湖南省人大的做法，要求各部门分别提出整改落实的情况报告，并由部门负责人向人大常委会作口头报告，以强化部门整改的责任感和紧迫感，促进审计反映问题切实整改落实到位。
3.研究探索审查预算的重点向支出预算和政策拓展。十八届三中全会决定指出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这对各级人大继续加强和改进预算审查监督，提出了新的工作思路和研究课题。传统上，人大审查预算不外乎审查预算的收人、支出以及平衡状态，而预算收人规模一般由各地经济发展计划所决定，预算平衡也受到国家法律的控制，在这两方面地方人大审查监督的空间其实并不大，审查预算的重点自然应集中在支出方面。而政府的支出预算，直观层面上表现为预算支出的结构及具体的支出项目，深层次卜看，还包括涉及政府支出的各相关政策。因为一项政策的研究制定，将直接影响甚至决定政府支出的重点以及有关项目的安排。地方人大推进全口径预算决算审查监督，一方面要扎实开展预算项目审，着重审查政府支出的结构是否合理，重点是否突出，部门专项设置是否科学，项目安排是否有效等;另一方面，要逐步将预算政策纳人审查监督的范围之内，探索开展预算政策审，审查政府支出的相关政策制定是否科学、民主、有效。实行预算政策审查，就要改变目前预算政策完全由政府及其部门决定的做法，政府平时研究制定有关政策，只要这些政策可能涉及预算收支事项，都应当充分征求并吸纳人大的意见建议。随着审查预算的重点向支出预算和政策拓展到位，地方人大在重大政策的研究制定上具有一定的发言权和影响力，就可以在预算管理决策上和支出审批把关下，真正发挥权力机关行使法权和决定权的作用，由此也就能彰显出全口径预算决算审查监督的实效。
