摘要：农业作为经济社会发展的基础型产业，在一个国家的发展中扮演着至关重要的角色，农业问题始终是不可回避的问题，而近年来为了解决农业上的一些问题，我国也实施了积极的财政政策。本文从财政支农的文献综述研究，财政政策支持农业发展中存在的问题以及完善财政支农政策的措施等三方面进行分析研究。
关键词：财政支农；问题；对策
一、财政支农文献综述研究
1.国外政策研究美国在1996年的改革中继承原有的补贴模式，同时提高了参与者的自由度，但在本质上并未改变美国的农业局面；而2002年出台的《农业法》取消了政府对农场主提供的收入补贴，将农产品市场化；而为了防止农产品过剩，在2012年美国政府又推出了《农业安全与农村发展法案》，它加大了财政对农业的支持力度和支持金额，并建立了收入自动反应机制。而欧盟与美国一直以来推行的保护主义不同，由于欧盟是一个区域经济集团，所以同样的欧盟也追求区域农业一体化，所以实行了分为五个阶段的共同财政政策：第一阶段（1962―1977年）主要是实行价格策略，通过提高农产品价格来增加农民收入；第二阶段（1978―1984年）是通过宏观调控的手段，当农产品价格过高时就采取消极的财政政策，当农产品价格过低是就加大扶持力度；第三阶段（1984―1988年）是一些农产品的价格交还给市场这个杠杆来调节，而主要农产品的价格还是掌控在政府手中；第四阶段（1988―1992年）是根据农产品产量进行，当农产品产量未达到规定产量时，政府会通过调高价格来提升农户生产积极性，增加产量，当产量高于规定产量时，则降低价格以此达到市场平衡；调整第五阶段（1992年至今）这次变革从根本上改变了政府定价的局面，而将农产品推向市场，由市场这只看不见的手进行调节。2.国内政策研究国民经济恢复过渡期的财政支农政策(1949—1952年),这个时期百废待兴，财政资金匮乏，因此财政用于农业上是少之又少，这期间，财政支农支出占总财政支出的4.36%，农业得到了较好的恢复和发展；计划经济时期的财政支农政策(1953—1978年),这一时期由于人民公社和“一大二公”的影响，农业得以迅速发展，农业占GDP比重达51%，第一产业就业比重高达83.5%，农业在我国经济发展中占据主要地位，但由于国家急于摆脱贫穷的现状，选择了大力发展工业，对农业采取“自力更生为主，国家支持为辅”的政策；改革开放初期的财政支农政策(1979—1993年),由于农业长期的落后局面加之第一、二、三产业严重不平衡，国家在十一届三中全会后大力扶持农业发展，通过在农村提高农产品收购价格，加大财政补贴力度，增强农民的生产积极性，提高农产品质量。但随着政策力度的加大，矛盾和问题也随之显现，财政赤字越来越大，而为了应对这一问题，政府也采取了一系列应对方法，比如建立财政支农独立资金渠道，加强监督和激励机制的建设等等；“分税制”改革时期的财政支农政策(1994—2003年),在这一时期，财政支农政策更加细化，不仅是加大财政支持力度和资金数量，同时进一步调整农业税，将农业生产进一步推向市场；“统筹城乡发展”战略背景下的财政支农政策(2004年以来)，此时我国重视的已经不仅仅是农产品产量质量的问题，更多的是将财政拨款用在农民生活环境和生活质量改善问题上，2016年中央一号文件中围绕农业“补短板、去库存”，提出了健全农业农村投入持续增长机制，优先保障财政对农业农村的投入。
二、财政政策支持农业发展中存在的问题
农业是立国之本，我国实行的财政政策也是为了更好地发展农业，但近年来我国经济不断发展，国家实力不断增强，但农业发展仍不是十分理想，究其根本，我国的财政支农政策仍存在很多问题。（1）用于财政支农的资金比重过小。近些年我国经济飞速增长，财政收入更是逐年提高，21世纪初我国财政收入达到13395.23亿，较20世纪80年代增长了10.8倍，然而如此多的财政收入分给农业生产的却少之又少，我国财政支农比例不仅与发达国家相差甚远，与一些发展中国家的农业支出都相差甚远。也许是受早期财政政策的影响，国家虽然对农业重视程度有所提升，但整体上的支持力度还是不大。对农业的投入过低，让农民降低了生产积极性，农村抗灾能力极弱，农产品出现积压或不足等现象，农业生产停滞不前，而这也造成我国农村，尤其是一些偏远山区农村生活水平极低。（2）财政支农结构不合理。在财政拨给农业的资金中，有60%用于了山川治理以及乡镇企业的发展，仅仅只有40%用在了真正的农业生产上；财政支农的一大部分资金都用于了事业性的支出。而也正是因为支农资金发放到各乡镇政府，而政府又没有协调好比例结构，导致农村基础设施、水利工程以及农业科研项目都很落后，同时对于农村教育的财政支出也是很少，农村尤其是一些偏远山村的教育已经成了很大的问题，财政拨款发展教育占比很小，大部分地区都需要自筹和社会投资捐款资助。（3）补贴过高且分配不合理。为了提高农产品产量，也为了改善农民生活，财政给农业生产提供补贴，占了财政支农总量的30%，但由于财政只重视在农产品购销环节的补贴，却忽视了农业生产尤其是在科研方面的投入，高补贴未必就能改变农民的基本生活，也未必会改变农业现状。再加上财政支持力度有限，所以对农业研究以及农业基础设施建设的投入严重不足，导致农业发展后劲不足，补贴的发放只解决了眼前的问题，而对于农业在长远发展中存在的问题可以说是杯水车薪。（4）财政支农政策使用缺乏有效的监管和制约。一方面财政拨款本就不多，再加上财政资金没有得到合理使用，农业资金的利用率极低，导致农业发展低产出、低收益等情况；另一方面由于监管不当，对资金使用缺乏约束力，导致一些地方不作为，挪用滥用财政拨款，存在腐败行为；再加上由于乡镇政府办公不透明，财政支农拨款究竟有多少，都用在了什么地方，农民并不知晓，而这也就助长了部分腐败行为；同时由于中央和地方财政界定不清，所以财政支农资金使用情况很混乱，存在越位和缺位的情况。
三．完善财政支农的措施
（1）加强财政支农力度。农业无论从经济角度还是从政治角度对一个国家来说都是重要的。就经济而言，农业是第一产业，是基础产业，是保障我们生活的基础产业，是保持经济稳定的重要因素。农业为国家生产提供粮食物资，起到了稳定社会作用，而在国际格局中，任何一个国家对农业都是极为重视的。所以政府对农业的支持和保护势在必行，而要想发展农业必须有强大的资金支持，迫在眉睫的就是财政必须加大支农力度，提高财政支农资金的比例，强有力的资金支持是农业发展的根本。（2）调整财政支农结构。即使财政支农资金有限，也应做到优化财政支农结构。应加大对农业科技研究及农村教育的投入，农村教育已经成了迫在眉睫的事情，加大对教育的投入是提高人口素质的重要环节。加大对农村基础设施和公共服务的建设，增加医疗设施及学校的修建，减少行政事务性的支出，对地方政府行为进行监管，减少在没有必要办公费用上的支出，明确支农资金的用途。政府应调整财政支农政策，运用多种财政支农工具，调整财政支农各项资金的比例，保证财政支农资金能够得到最大限度的利用。（3）优化补贴结构，完善财政支农体制。深化农业体制改革，优化补贴结构。政府对农业的补贴应该切实有效地投入在农业生产上，完善农业灌溉系统；销售上，完善销售渠道，直接对接商场，提高销售速度；同时补贴应用到改善农民生活上，可以通过调节税率来减轻农民负担，或者建立农村合作社，派一些有经验的农业专家定期进行帮扶指导，切实解决农民在生产上遇到的困难和问题。并且应该加大财政补贴的透明度，加强统一安排和管理，将补贴物尽其用，真正提高农业生产效率，达到财政支农的目的。（4）建立健全监督管理机制。为了建立公开透明的财政机制，政府应该建立完善的法律机制，并且设置监督机构，对财政拨款的使用与流向进行有效监督；并且清楚划分中央和地方的财政责任，事权财权分离，将具体的事落实到具体的人身上；同时政府应该建立专门财政支农账户，派专人监管，每一笔款项的用处都向农民公示，接受农民的监督，使财政支农走上法律的轨道，得到有效的监督制约；同时审计纪检部门也应加大审查监督力度，做好政府的内部监督，切实保障财政支农资金能够得到正确的使用，保障农业的长足发展。
参考文献
1.王飞，何丽丽.财政支农政策一个文件综述.武汉东湖学院，2013.
2.张新华.我国财政支农存在的问题及对策研究.天津行政学院，2007.
3.周功威.浅析我国财政支农政策.湖南农业大学，2016.
4.陈庆萍.外国农业财税政策对我国财政支农的启示.云南财贸学院财政金融学院，2004.
作者:郭亦彤李宏畅单位:辽宁师范大学
