十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),将"建设社会主义法治国家"作为依法治国的总目标,并指出,"法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键"[1](P8).

《决定》的上述要求,为加强和改进立法工作指明了方向,也对正确认识和妥善处理全面深化改革和完善立法的关系提供了指针。

一、正确认识立法与改革的关系

习近平指出:"党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定,与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了'姊妹篇'.

全面深化改革需要法治保障,全面推进依法治国也需要深化改革。"[2]十八届四中全会之前,习近平在主持党外人士座谈会时,希望大家善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。在2015年新年贺词中又提出,我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮,推动全面建成小康社会的目标如期实现。

全面深化改革与全面推进依法治国的关系,主要表现在改革与立法的关系上。从法学视角看,改革与立法是对立统一的。

一方面,法律具有规范性、相对稳定性和可预见性等特点,立法的功能是"定",即把稳定的、成熟的社会关系上升为法律,用法律规范原有的社会关系,并引领、推动新的社会关系的生成。

而改革的特点则是"变",要"改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式"[3].改革的本质是"变法",改革的变动性与法律的相对稳定性之间、改革的试验性与法律的确定性之间,往往存在着紧张关系。

另一方面,立法与改革可以相辅相成。一般情况下,立法是改革的依据,需要先把某些比较定型、能够普遍适用的规则用法律确定下来,再通过实施法律为改革奠定基础。在某些情况下,改革对立法提出要求,要通过制定、修改和废止有关的法律规定,排除改革障碍或确立新的制度,推进和保障改革;在某些情况下,对某些局部性的事项,需要法律特别授权。因此,改革和立法可以相互促进:以立法作为保障,改革才可能有所依据;不进行改革,立法就不能与时俱进,法律制度也将与现实脱节而失去生命力。

法律的作用是多方面的。正确认识立法与改革的关系,不仅要加快推进改革,避免以不完善的制度和做法否定改革,而且又要坚持法治原则,不以突破宪法和法律为代价去搞改革。特别是对转变政府职能、取消和下放行政审批等事项中涉及的法律法规,要按照及时跟进、审慎稳妥的原则,按程序修订有关法律法规,使行政改革于法有据、改革成果得以确认、立法与改革决策紧密结合,并为继续深化行政改革创造条件。

经过三十多年的改革发展,我国现代化建设取得了举世瞩目的成就,尤其是中国特色社会主义法律体系的如期形成,使我国政治、经济、社会和文化等各项事业纳入法制化的轨道。在这种情况下,国家权力机关应当坚持依法立法,遵循法定权限和程序、维护法制的统一和尊严;坚持民主立法,体现人民的意志,发扬民主;应当科学立法,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。特别要"正确把握客观规律,科学设定改革发展目标,在立法实践中注重把经验式、确认式、规范式的立法与能动性、前瞻性、引领性立法有机结合起来,用制度创新来引领、支撑、促进改革,发挥立法对改革发展的引领和推动作用"[4].

二、坚持立法先行,发挥立法

对改革的引领和推动作用2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,修改后的《立法法》明确将"发挥立法的引领和推动作用"作为立法宗旨之一。

为体现改革精神,用法律引导、推进和保障改革顺利进行,中央在20世纪90年代初期提出坚持改革决策与立法决策紧密结合①.全国人大及其常委会随后将其作为一条重要立法原则。其基本含义是把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来,使党的主张通过法定程序成为国家意志,把实践证明行之有效的做法,及时上升为法律。

改革开放之初,由于法律尚不完备,我们坚持改革先行,先破后立,边改边立,基本模式是先在一个地方试点,再将试点经验加以扩展上升为政策,最后上升为法律。主导法治建设与经济改革关系的基本思路是改革先行,待条件成熟,成果显现后,以法律形式将改革的成果固定下来。在这种思维之下,经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区、改革试验区等区域实际上多是"制度特区",允许这些地区超前于全国性法律法规的规定。这种方式在法律体系尚不健全的时期,对推动法治发展起到了一定作用,不仅有利于突破改革的体制机制障碍,也引领了思想观念风气之先。

目前我国社会主义市场经济体制已经形成并不断完善,社会主义法律体系已经基本形成。

同时,我国正处在全面建设小康社会、全面深化改革和全面依法治国的重要时期。在这种情况下,改革发展对立法的要求,已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法、巩固改革成果,而是要求坚持立法先行,运用法治思维和法治方式推动改革发展。通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。立法也不仅仅限于对实践的总结、反映和回应,而是主动适应改革和发展需要,引领、推动改革进程。

全面深化改革,首先要坚持依法进行,把现行法律实施好,坚持在宪法和法律范围内及框架下深化改革,充分利用宪法和法律已有的制度空间。比如,为推进行政审批制度改革,国务院提出议案,经2012年12月十一届全国人大常委会第三十次会议授权,国务院决定在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批并在三年内试行,此前,国务院已经批准了广东省在行政审批制度改革方面先行先试,但根据法律规定,要调整法律设定的审批项目,要由全国人大常委会作出决定。这样,既推进了行政审批制度改革,又得到法律授权,确保行政审批法定原则的落实,政府运用法治方式深化改革,没有超前推进,守住了法律的底线。又如,全国人大常委会在制定《刑法修正案(八)》时,广泛听取社会各界意见,对醉驾行为规定了刑事责任。这一规定对公民形成"喝酒不开车、开车不喝酒"的良好行为习惯,产生了有效的价值引导作用。

2014年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》,主要是梳理《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》内容涉及的现行有效法律,分析改革措施与现行法律的关系,明确需要制定哪些新法律、修改或废止哪些现行法律,提出落实立法任务的建议。习近平在这次会议上强调,凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。

发挥立法的引领和推动作用,必须始终做到各项重大改革于法有据。否则,在缺乏法律依据的情况下进行改革,会使改革处于违法甚至违宪状态。一些明显违法甚至违宪的改革,即使在短期内可能会产生效果,但与建设社会主义法治国家的目标不符。十八届四中全会通过的《决定》要求,"实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止"[1](P15),2014年10月27日,习近平在中央全面深化改革领导小组第六次全体会议上指出,要把党的十八届四中全会提出的一百八十多项对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入改革任务总台账,一体部署、一体落实、一体督办。与此相适应,修改后的《立法法》第五十二条规定:"全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排。"

进一步发挥立法的引领和推动作用,国家权力机关在立法中要提高立法的应时性,使法律制度能够及时反映经济社会发展的客观要求,回应人民的新期待;要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作,尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节,提高立法的针对性;要把握客观规律,使法律规定的内容明确具体、可操作性强、有效管用;要提高立法的系统性,综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案、审查等多种形式,充分考虑法律法规的相互衔接,做到各项法律制度统筹协调、形成合力。修改后的《立法法》规定"法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性",并要求编制立法规划和年度立法计划,应当根据经济社会发展和民主法治建设的需要,确定立法项目,提高立法的及时性、针对性和系统性。

三、实现立法和改革决策相衔接

发挥立法的引领和推动作用,重点在于实现立法和改革决策相衔接,确保在全面深化改革总体范围内和框架下推进立法,使法治建设保持正确方向,改革在法治轨道上深化。

实现立法和改革决策相衔接的法理基础,从中央层面讲,重大改革决策多是党中央作出的,立法对改革决策实际上处于适应的地位。党中央作出改革决策提出新要求时,要及时修改法律以适应改革的需要;有些改革决策需要法律特别授权的,要及时予以授权。但是立法和改革决策相衔接,不能理解为立法仅仅是被动地适应改革的要求,同时还要通过法律的立、改、废,引领、推动和保障改革。

根据修改后的《立法法》第六条规定的"立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求"的原则,应从我国社会主义初级阶段的实际出发,不仅要把实践证明是正确的经验用法律肯定下来,以巩固改革、发展的成果,还要使立法主动适应改革和经济社会发展。这就需要做到研究改革方案,应当同时考虑立法问题;制定、修改或废止什么,先制定、修改、废止或后制定、修改、废止哪些,要按照改革的重点、步骤来确定;法律的内容要根据改革的情况而定。

为了适应地方经济社会发展的需要,修改后的《立法法》第七十二条赋予设区的市均具有地方立法权。同时,考虑到设区的市数量较多,地区差异较大,本着积极稳妥推进的原则,规定除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外,其他设区的市可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,并规定由省、自治区的人大常委会综合考虑所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素,确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,并报全国人大常委会和国务院备案。同时,为调动这些地方的积极性,鼓励改革创新和先行先试,立法法相应规定除中央专属事项外,其他事项国家尚未制定法律或行政法规的,上述地方根据本地的具体情况和实际需要,都可以先制定地方性法规。

按照中央的要求,实践条件不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。按照这一指导精神,十二届全国人大常委会加快了为支持改革而进行的立法和修法的步伐,并先后就国务院提出的一些具体改革事项授权。比如,在国务院取消和下放的行政审批事项中,有的是法律设定的,经国务院提请,2013年6月十二届全国人大常委会第三次会议作出关于修改《文物保护法》等十二部法律的决定;十八届三中全会后,2013年12月、2014年4月和2015年4月十二届全国人大常委会第六次会议、第八次会议和第十四次会议根据国务院提请,对相关法律进行修改。又如,根据十八届三中全会关于"启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策"的要求、《人口和计划生育法》和全国人大常委会《关于调整完善生育政策的决议》,许多地方启动了《人口与计划生育条例》的修改工作。再如,2013年8月30日,十二届全国人大常委会第四次会议通过了《关于授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、2014年12月28日十二届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》等。

此外,全国人大常委会先后授权"两高"决定在部分地区开展刑事案件速裁程序试点、授权国务院决定在土地制度改革试点地区暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》有关规定等。对此,修改后的《立法法》第十三条规定:"全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。"同时,针对现行授权立法规定比较原则,以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题,修改后的《立法法》规定授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等,授权的期限一般不得超过五年,还明确被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定有关法律的意见。

参考文献:

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014.

[2]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议[N].人民日报,2014-10-28.

[3]中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报[N].人民日报,1978-12-24.

[4]王兆国.在第十八次全国地方立法研讨会上的讲话[N].人民日报,2012-09-04.