摘 要： 全面考察司法与行政良性互动机制, 应从宏观、中观、微观等三个层面进行。司法与行政良性互动机制的构建和运行皆应依据相应原则。目前, 司法与行政良性互动机制仍存在制度化水平低、信息共享内容单调和形式单一、部分互动形式有待明确、未能实现行政司法和司法行政的有效衔接、个案协调深度与广度不足并缺乏规制等问题。因此, 为落实全面依法治国的战略, 促进行政争议的实质性解决, 应当推进司法与行政良性互动的制度化建设、完善司法与行政信息共享的形式与内容、明确建立司法与行政人员交流与联合调研机制、建立依法行政考核专项信息通报机制、完善个案互动协调制度。
关键词： 行政诉讼; 司法; 行政; 良性互动机制;
法律是治国之重器, 良法是善治之前提。党的十八届四中全会提出, 要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。行政诉讼担负着维护和监督行政主体依法行政、有效地化解社会矛盾和保障公民权利、维护社会和谐稳定等重要职责。建立完善行政诉讼领域中司法与行政的良性互动机制, 是建设中国特色社会主义法治事业的又一实践创新。
一、司法与行政良性互动机制概述
(一) 司法与行政良性互动机制的基本内涵
一般意义上, 司法与行政良性互动机制是指司法机关与行政机关为实现现代意义的法治, 通过信息交流, 相互影响的行为过程, 但由于语境、考察角度的不同, 司法与行政的良性互动机制在含义运用上存在宏观、中观和微观之别。或者说, 完整意义的司法与行政良性互动是在三个层面进行的, 我们需要分别考察。
1.宏观视角
在宏观层面, 这一行为过程是指司法机关运用司法手段对合法行政行为予以肯定, 对不合法行政行为予以撤销、变更或确认违法, 以国家司法权规范行政权的合法运行。就此意义而言, 在英美法系中普遍存在的司法审查制度和普通法院行政案件的审判制度, 以及在大陆法系中的行政诉讼制度, 都是宏观层面司法与行政的良性互动。需要强调的是, 这里所讲的司法与行政良性互动的主动者应是司法一方, 而非行政一方, 否则就变成行政与司法的良性互动。而且良性互动不等于单纯业务的联系, 二者的良性互动必须对两个领域都具有促进作用, 而仅仅服务于一方领域的互动不能称为司法与行政的良性互动。因此, 英美法系中的公诉制度或者我国的公安侦查制度都不能被视为是司法与行政的良性互动。首先, 在上述两个制度中, 虽然在形式上都是由行政机关与司法机关打交道, 但无论是在美国作为行政机关的检察院, 还是在我国具有司法与行政双重性质的公安机关, 其在与司法机关打交道时, 都服务于最终的刑事审判, 不具有任何的行政目的, 因而不应属于司法与行政良性互动机制的范畴。
对于宏观层面司法与行政的良性互动而言, 其基础条件是国家权力通过制度安排分化为行政权与司法权, 两权分别由不同的机关行使。在我国司法与行政合一的封建社会时期, 并没有二者存在的土壤, 一直到辛亥革命以后, 我国建立了专门的、完全与行政权脱钩的司法机关, 司法与行政宏观层面的互动才成为可能。中华人民共和国成立后, 这一基础条件则是由1982年宪法对司法机关和司法审判权独立予以规定。除了两权的分立以外, 宏观层面司法与行政良性互动机制还需要国家层面对两权的互动进行制度规定。就此而言, 1989年建立的行政诉讼制度正式标志着我国司法与行政机关的良性互动机制在宏观层面正式得以建立。
2.中观视角
在中观层面, 这一行为过程是指司法机关与行政机关为实现特定功能目标而进行的沟通交流机制。根据我国实践, 中观互动的特定功能目标主要包括合力妥善解决行政纠纷、同时促进行政执法与审判工作、提升行政执法与审判队伍素质等三项功能。根据功能主义理论的逻辑, 制度功能实现是制度的根本目的, 制度具体内容的设计必须符合它的功能预设。中观层面的司法与行政良性互动机制为实现其主要功能目标, 设计了一系列具体途径和做法。接下来将进一步阐明司法与行政良性互动的主要功能, 并把实现该功能各种具体制度设计予以简要介绍。
第一, 合力妥善解决行政纠纷。
妥善解决纠纷是行政执法与行政审判的重要任务。司法与行政的良性互动能够充分发挥两种纠纷解决机制的长处, 双管齐下形成化解矛盾的合力, 促进官民和谐。
实现该功能的具体形式是专项咨询。专项咨询是目前最为普遍的一种沟通渠道。承办法官或行政机关工作人员就日常审判或执法工作遇到的问题进行即时性的相互沟通, 此种互动形式的特点在于直接、有针对性、比较便捷。
第二, 促进行政执法与审判工作。
行政审判和行政执法在各自领域内都积累了大量的经验, 形成相当数量的经过实践锤炼的规范性做法, 这些内容对于行政审判人员和行政执法人员准确认识和处理行政争议, 进一步促进行政执法与行政审判工作具有重要意义。
实现该功能的具体形式包括信息通报、司法建议、座谈研讨、联合调研。信息通报是最为重要的一个互动沟通渠道。就目前而言, 信息通报主要涉及行政领域新颁布的规范性文件、重要会议和活动等情况。司法建议是十分重要的互动沟通方式, 也是行政诉讼法明确规定的一种审判活动。行政类司法建议在法院发出的司法建议中一直占有举足轻重的地位。法院通过司法建议指出行政机关在日常执法和管理工作中存在的普遍性问题, 有时还能进一步带动其他形式互动交流的开展。座谈研讨是目前比较常见的沟通交流渠道。座谈研讨的优点是互动沟通的内容相对比较集中, 也比较有针对性, 双方沟通也可以比较深入。座谈研讨是十分重要而且有效的一种互动沟通模式。此类研讨与座谈都取得良好的反响。联合调研也是司法与行政良性互动的一种有益途径。法院与行政机关就实际工作中共同关切的问题进行调查研究, 可以形成更为宽广的视角, 调动更大范围的资源, 使调研更有针对性和可操作性, 有利于提升调研成果的转化水平, 但目前此种形式的互动还相对较少。
第三, 提升行政执法与审判队伍素质。
作为两个密切关联的领域, 司法与行政的良性互动能够给审判和行政执法人员提供更加广阔的学习视野、更加丰富的学习资源和更加多样化的学习方式, 发挥着促进审判人员和执法人员综合素质提升的独特作用。
实现该功能的具体形式包括庭审观摩、交叉授课、人员交流。庭审观摩既是比较直观的互动模式, 也是目前法院常态化的对外宣传渠道。庭审观摩的优点是生动直观, 使听者印象深刻。交叉授课也是目前比较常见的沟通渠道。法院和行政机关每年一般都会安排一定时间的脱产培训, 从实践经验来看, 交叉授课有利于充分调动授课者与听课者的积极性, 收效良好。交叉授课这种互动形式的特点在于内容相对集中, 信息量也较大。人员交流这种沟通渠道的优点在于信息获取直接、深入并且相对比较全面。近年来, 其他行政机关工作人员到法院交流, 法官到其他行政机关交流学习的途径也逐步走上正规化。
3.微观视角
在微观层面, 这一行为过程主要是指法院在行政诉讼中, 为有效地解决行政争议、监督行政行为、救济公民权利而与涉案行政机关进行的沟通。在我国主要是指个案协调机制, 个案协调是人民法院针对具体的个案处理, 与行政机关进行协调、沟通, 并在适当条件下引入行政机关的作用协助法院化解行政纠纷的方式。
目前, 个案协调机制制度化水平不断提高, 这主要体现在两个方面:一是机制规范性的提高, 例如, 青州市人民法院出台《关于行政争议协调处理实施办法》;二是对机制内容的细化, 例如, 山东日照中院对行政诉讼协调程序进一步细化, 明确诉前、诉中、诉后协调的具体步骤, 并对诉讼协调内容进行规范。
个案协调机制的设立是存在极大争议的。多数观点认为, 个案协调为行政机关与司法机关的恶性互动提供了制度化的庇护, 会使得司法权对行政权支持有余, 监督不足;维护有余, 纠正不足, 也会使相对人受侵害的合法权益得不到应有的救济, 最终损害司法公正, 但个案协调制度是解决行政案件专业性、公益性、自由裁量性难题的有效途径, 只需要遵守禁止单方接触原则, 便可以规避司法不公的风险。同时, 2014年修改后的行政诉讼法增加了行政诉讼调解制度, 这为个案协调提供强有力的规范依据。个案协调的方式根据具体案情需要灵活多样, 对于一些仅仅就案办案单纯裁判无力解决的问题, 有效的个案协调能够切中要害, 真正实现案结事了, 实践中不乏成功的案例, 收到良好的社会效果。
司法与行政良性互动三个层面相互联系, 宏观层面的行政诉讼是根本, 中观和微观都依托于宏观层面的互动。目前, 从司法与行政良性互动的角度去理解行政诉讼的研究并不多见, 为避免暂时性的越俎代庖, 本文将主要针对中观和微观层面司法与行政良性互动的有关问题进行分析。
(二) 司法与行政良性互动的原则
司法与行政良性互动的原则既包括构建原则, 又包括运行原则。司法与行政良性互动机制的建设目前仍处于初级阶段, 所以研究其构建原则在未来一段时间内仍具有重要意义。
构建司法与行政良性互动应遵循党的领导、制度建设先行、维护司法公正等三项原则。我国公权力主体各项工作的展开, 必须在党组织的领导之下, 必须得到党组织的支持。这是由互动程度及效果有明显的地方性所导致的。制度建设现行原则是指机制建设制度先行, 运用制度对机制建设过程中的随意性进行约束。对于司法与行政良性互动的基本制度先进行规定, 最好是法律级别的规定, 至少是司法行政级别的规定, 对于机制建设过程中出现的可以推广的互动形式, 应及时转化为普遍规范。司法与行政的良性互动若以制度建设为切入点, 通过建构和完善互动机制, 必将为个案矛盾的化解提供更有效的制度资源和更广阔的社会资源。维护司法公正原则对于机制构建而言, 主要强调应以维护司法公正为红线进行司法与行政良性互动机制的构建, 如果某项互动形式或途径不能保证司法的公正, 则不应将该项互动形式纳入良性互动机制中, 毕竟司法公正得到保证是互动性质为良性而非恶性的决定因素。
司法与行政良性互动机制的运行原则除了司法公正原则以外, 还包括依法行政这一原则。此处的司法公正不同于上面构建原则中的司法公正, 对于机制运行而言, 司法公正原则可以理解为司法中立原则、行政相对人利益最大化原则。司法中立原则是由互动机制服务于司法所决定的, 其中, 司法中立原则要求司法与行政的互动不能使法院倾向于行政机关, 相对禁止单方接触, 而行政相对人利益最大化则是为补救行政法律关系的不平等所产生的。只有对行政相对人的合法权益予以充分保护, 才能使良性互动机制获得群众基础, 从而打破西方两权独立的刻板印象。
二、现有司法与行政良性互动机制存在的主要问题
(一) 制度化的良性互动机制尚未建立
如果以法律法规为标准来审视机制的制度化水平, 除了司法建议是制度化的沟通方式以外, 目前的沟通方式大多没有实现制度化, 从而给沟通交流带来一定的障碍。以个案协调和联席会议为例, 由于没有建立制度化的个案协调平台, 个案协调的成败往往取决于审判人员的个人协调能力, 协调结果的随意性也较大, 容易对执法和司法的公信力造成损害。联席会议作为互动沟通的最重要方式之一, 也同样具有相当大的随意性, 通常联席会议的对象和问题比较分散, 而且每年会议的次数和参与的人数也相差较大, 难以充分发挥会议所承载的互动沟通功能。
(二) 良性互动机制的信息共享内容不充分、形式单一
实现信息的共享既是互动的重要组成部分, 也是保证互动有效性的重要前提。目前, 各种沟通方式虽然在一定程度上能够起到信息交互的作用, 但往往存在片面性、滞后性的问题。现有的信息通报内容大多是行政执法和司法审判的数据统计、会议简讯以及个别大要案的通报。这些信息对于新问题和新情况缺少深入的汇总和分析, 信息的深度和广度仍有欠缺, 远远不能满足行政司法互动所需。此外, 在信息共享的形式上仍十分单一, 基本上只有会议简讯和要案通报两种。
(三) 司法与行政良性互动机制中部分形式有待明确
联合调研以及人员交流, 目前在司法和行政之间还没有真正建立起来。在人员交流中, 仍未完全建立定期的交流机制。行政机关工作人员到法院交流主要困难在于以何种身份进行交流, 由于法官任职的条件限制, 行政机关工作人员难以担任审判人员。若要行政机关工作人员以人民陪审员的身份出现在诉讼过程中, 其在行政审判中的公正性又容易受到当事人质疑。此外, 司法与行政各自的调研成果未实现成果的共享, 对共同关心的问题也几乎没有进行过联合调研, 联合调研机制基本上没有建立起来。可见, 司法与行政良性互动机制中, 有部分具体形式尚未真正建立, 亟待进一步予以完善。
(四) 良性互动机制尚不能实现行政司法和司法行政的有效衔接
在实践中, 司法机关与政府中的司法行政部门尚未实现职能的有效衔接。2018年, 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》出台后, 有关政府法制工作正式划归司法行政部门职能范围。因而, 推进依法行政是行政审判与司法行政工作共有的职能, 但是目前司法行政机关对各委办局依法行政的监督管理与行政审判之间还没有很好地衔接。以行政机关工作人员出庭应诉为例, 一方面, 法院希望行政机关在应诉时能够委托了解案情的工作人员担任诉讼代理人;另一方面, 司法局等有关部门对于行政机关工作人员出庭应诉也有考核要求。由于法院与司法行政机关之间没有就行政机关工作人员出庭应诉情况建立信息共享机制, 司法行政机关难以对各个行政机关进行有效考核, 导致部分行政机关工作人员出庭应诉工作没有得到很好的落实。
(五) 个案协调深度和广度不足, 缺乏规制
个案协调制度是司法与行政良性互动机制的最小单位, 其最普遍但又最关键, 直接决定了行政争议能否有效解决, 但目前个案协调工作的深度和广度明显不足。政府方面协调人员往往不能拍板, 对行政案件的关键争议不能直接产生影响。对于法院与政府产生巨大分歧的案件, 行政机关协调人员迫于科层体制的压力, 不能在解决行政争议时采取主动。政府组成部门对行政协调态度不一, 有些支持, 有些排斥, 个案协调实际范围受限。此外, 部分个案协调违反禁止单方接触的原则, 严重影响司法公正。
三、司法与行政良性互动机制的完善建议
(一) 推进司法与行政良性互动的制度化建设
在总结各地各级实践经验的基础上, 提炼出司法与行政良性互动机制的主体、内容、程序等关键立法要素, 对司法机关与行政机关良性互动机制开展立法工作, 采取双主体同时立法的进路, 即除了法律一级以外, 行政机关与同级法院同时分别对良性互动机制进行立规工作, 以保证两个主体都有相应的规范可依。重视立法与我国宪法性法律的协调一致, 运用行政机关与司法机关的立法合力, 各级立法工作都要保证相关行政主体和司法机关的共同参与。
(二) 完善司法与行政信息共享的形式与内容
在形式上, 可采取定期与不定期通报相结合的方式。定期通报应着力对一定时期内的行政审判和行政执法工作进行全面梳理, 总结规律, 归纳问题;不定期通报则可采取灵活的方式, 针对行政审判和行政执法工作中出现的一些专项工作或突出问题进行通报, 提升通报内容的针对性和及时性。
在内容上, 行政部门应着重向法院通报以下事项:重要的政府法制工作部署;行政执法及复议案件相关情况统计和分析;行政执法和复议工作中存在的普遍或突出的问题以及新情况、新问题;其他需要及时沟通、交流的信息。而法院则着重向行政法制部门通报以下事项:重大行政审判工作部署、新颁布的重要相关司法解释、司法政策及其他规范性文件;在行政审判中发现的行政执法中存在的普遍或突出问题;提出司法建议处理的情况;其他需要及时沟通、交流的信息。
(三) 明确建立司法与行政人员交流与联合调研机制
建立司法与行政人员交流行为规范。禁止属于对行政案件管辖范围的行政机关人员到管辖法院进行任职交流, 也禁止管辖法院法官到管辖范围内行政机关进行任职交流, 防止出现一家亲现象。行政人员到法院承担工作, 应以审判辅助工作为主、以法院行政管理工作为辅;法官到行政机关应以行政法制工作为主、以行政业务为辅。建立联合调研制度, 行政机关或法院比较重要的业务研讨会, 相互邀请对方派员参加, 并相互共享研讨成果。首先, 形成司法与行政调研成果的及时、充分共享, 双方定期就各自形成的调研成果进行交流, 并将本领域各自应用对方调研成果的情况进行反馈, 以期调研成果的充分利用和进一步完善。其次, 在共享调研成果的基础上, 双方择期开展联合调研, 实现调研合作的全程化。对联合调研的流程与要求进行明确, 设立联合调研任务指标, 防止该制度虚置。
(四) 建立依法行政考核专项信息通报机制
建立依法行政考核专项信息通报机制, 其包括行政机关诉讼情况考核制和行政诉讼败诉责任追究制, 具体考核内容应包括行政机关负责人出庭应诉率、行政诉讼案件败诉率和拒不执行人民法院生效裁判率等指标。一方面, 法院要加强对有关指标的通报工作, 保证司法局等有关行政部门能掌握切实的行政应诉情况;另一方面, 被诉行政机关亦应对执行裁判情况、行政诉讼负责人不出庭原因及时向法院予以反馈, 防止出现不必要的误解, 从而促进行政司法和司法行政的有效衔接。
(五) 完善个案互动协调制度
一方面, 要着力构建多部门联动机制, 有效地整合多方面力量, 提升个案协调工作的深度和广度。首先, 建立协调联系人制度, 各委办局与法院的案件协调指定专人归口管理。其次, 建立案件统一协调机制。在政府与法院之间存在重大分歧意见以及其他难以协调的特殊情况时, 可以由法院提出, 有关行政法制部门根据案件情况考虑纳入到化解机制之中。充分发挥法制工作部门的统一协调作用, 促进行政争议的实质性解决。
另一方面, 严格规范个案协调机制。坚持绝对禁止单方接触原则, 在其他行政相对人一方不参与的情形下, 法院不得单独接触被诉行政机关, 除非对协调过程进行同步录音录像等事后能证明并无司法不公现象的情形, 或处于行政诉讼调解阶段。
