摘 要：本文分析了我国内河船舶污染责任保险的必要性、国际公约的要求以及国内相关法规建设情况，从中寻找内河船舶污染责任保险制度的建设方式和发展趋势，并提出了目前内河船舶污染损害环境污染强制责任保险存在的问题和尚待完善的内容。
关键词：内河； 船舶； 污染责任保险； 危险化学品
目前我国内河航道通航里程为12.628万公里，位居世界首位。2015年我国内河运输完成货运量34.59亿吨、货物周转量13312.41亿吨公里。同时我国内河流大多承载着生产生活用水、发电、蓄洪、灌溉等功能；城市发展中水资源的作用更为突出，城市生活、工业、服务业、公共事业及景观环境的建设和发展都与水资源密不可分。航运是高风险行业，内河船舶一旦发生污染事故，经常导致大额损害赔偿。污染损害强制保险是内河船舶污染风险的良好缓冲。
近年来，我国政府对环境污染责任保险的建设相当重视。相关部门尝试用“责任险”的方式，引进市场力量加强对企业环境行为监管，同时分担和降低企业风险，保障污染受害人的合法权益。2013年环境保护部就与中国保险监督管理委员会联合发布文件《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发[2013]10号）。2015年1月的新实施《环境保护法》第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”2015年12月交通运输部颁布《防治船舶污染内河水域环境管理规定（修订）》，并于2016年5月1日起实施。该《管理规定》第二章、第十一条：“通过内河运输危险化学品的船舶，其所有人或者经营人应当投保船舶污染损害责任保险或者取得财务担保”，从制度上对危险化学品运输船舶的责任保险进行了强制要求。
1 设立内河船舶污染责任保险的必要性
“环境污染责任保险”是以污染事故对第三方造成的损害依法应负的赔偿责任为标的的保险。其中事故单位作为投保人，保险公司承担对事故损失方的赔偿责任。环保责任险可以分为强制性保险和任意性保险。依照《危险化学品安全管理条例》和《防治船舶污染内河水域环境管理规定》，内河危险化学品运输船舶须参加强制保险。可以看出，目前参加强制性保险是解决内河船舶污染损害赔偿问题的必选选项。而王康（2006）认为，就环境责任保险而言，持续性环境侵权的责任保险应属于强制性保险，突发性环境侵权行为的责任保险应属于任意性保险。实际上，面对目前航运业经营环境的实际困难，企业难有动力投保这一新兴险种。例如江苏省曾于2007年率先推行船舶污染责任保险，目的是通过利用市场经济手段规避和转移船舶污染赔偿风险。但由于保险公司和船舶企业的积极性不高，相关配套激励措施难以发挥作用，政策并没有能够得到持续有效推行。
内河航运企业部分规模较小、事故风险承担能力较弱。污染责任险的投保会降低一部分利润、增加航运业的营业负担。但从长远看有利于整体航运业的健康稳步发展。首先，内河船舶运输公司中有许多属于中小型企业，甚至有很多的单船公司和夫妻船。小型企业普遍存在管理不正规、相关安全防污染措施执行不到位、风险较大的特点。强制保险可以增加这些企业的安全投入成本，降低其从事危险品运输等高危行业的意愿，提高危险品运输行业的门槛。其次，通过环境污染责任保险制度，保险公司出于减少自身经营风险的目的，会积极加强对投保企业的监督，这是对行政监管的重要补充，并将会为监管部门等方面提供更为全面翔实的信息。
2 船舶污染责任保险的国际公约建设情况
针对船舶污染环境的损害赔偿制度的建设方面，国际公约一直将强制责任保险作为重要手段。如国际海事组织（以下简称IMO）在处理船舶污染风险方面就多采取了多种责任保险措施，形成不同层次的风险防控。其手法成熟，有很多经验可以为内河船舶污染责任保险所借鉴。
《国际油污损害民事责任公约》（CLC）是一部针对散装货油船舶事故污染损害责任的公约。该公约1992年11月通过了《1992年议定书》，于1996年5月30日生效，目前已有96个国家加入。我国是该议定书的缔约国。CLC公约规定，载运2千吨以上散装货油船舶的船舶所有人必须进行保险或取得其财务保证，有关当局向符合要求的船舶颁发证书。《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（LLMC）于2009年3月9日对我国生效。该公约要求1000总吨以上的外国籍船舶，必须持有燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书，1000总吨以上的中国籍国际航行船舶和1000总吨以上的沿海运输船舶必须持有直属海事局签发的《证书》，证明进行了保险或取得其他财务保证。《国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》（HNS）。HNS公约强制运输有害有毒物质的船舶的所有人按照责任限额确定的金额进行保险或取得其它经济担保。
由此可见，为了提高经营人抵御风险的水平，并保障事故受害方的权益，为重大事故风险损害进行强制保险是一种国际公认的做法，并已有较多采用。针对船舶污染损害赔偿问题，IMO的做法更加完善和系统――是从持久性油类到有毒有害物质，从保险（或财务担保）到基金的从简单到复杂、从单一到全面的强制补偿制度建设。
3 船舶污染责任保险的国内相关制度建设情况
3.1 《环境保护法》
新《环境保护法》第52条规定针对船舶污染环境赔偿强制保险领域进行了规定，针对海上船舶污染赔偿建立了较为完善的制度体系。
2007年环保部和中国保监会联合推动环境污染保险的试点，并与2013年推动环境污染强制责任保险试点。在环保法的修改过程中，根据控制环境风险高发、频发的实际需要，环保法增加了环境保险的规定：新《环保法》第52条规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。这一新增条文表明新环保法注重依靠经济政策和市场手段进行污染防治和风险管控。
环境保护部政策法规司副司长别涛表示：环保部将继续会同中国保监会推进环境责任保险；今后的主要工作有以下几项：一是要鉴别、筛选高风险的企业，拿出相应名单；二是逐步完善风险企业环境风险评估的规范、方法、指标；三是推动地方环保部门、保监机构、保险公司、保险中介公司携手推进。从中可以看到，新环保法推行环境保险制度目的在于通过这项制度的建立控制我国环境污染风险水平、合理分散环境风险，并通过保险机制满足环境风险损害的补偿或部分补偿，促进国民经济健康发展。
3.2 《危险化学品安全管理条例》
《危险化学品安全管理条例》经2011年2月16日国务院第144次常务会议修订通过，自2011年12月1日起施行。《危险化学品安全管理条例》针对我国境内生产、经营、储存、运输、使用危险化学品和处置废弃危险化学品做出了规定。其中关于保险的方面有：第五十七条“……通过内河运输危险化学品的船舶，其所有人或者经营人应当取得船舶污染损害责任保险证书或者财务担保证明。船舶污染损害责任保险证书或者财务担保证明的副本应当随船携带。”
依据《危险化学品安全管理条例》对危险化学品的定义以及《危险化学品名录（2010版）》，包括持久性油类（原油、燃料油等）和化学品并进行内河运输的船舶应进行强制保险。为了达到该条例的要求，所有内河运输危险化学品的船舶需要参加船舶污染损害责任保险或者进行财务担保，参保人为船舶所有人或者经营人。该条例虽已施行，但目前内河船舶污染保险工作还刚刚起步，与条例要求的危化品船舶全部取得强制性保险尚存一定的距离。依据我们对目前内河运输危险品船舶的投保情况的调研，基本上海事管理部门对内河船舶污染责任险没有强制性要求，各大船公司的投保意愿不高，只有少数重点航段的运输危险品船舶投保（且均为附加险）。此项业务在相应保险公司的业务中占比很小。
3.3 《防治船舶污染内河水域环境管理规定》
2013年底，《防治船舶污染内河水域环境管理规定（修订）》（征求意见稿）向社会公开征求意见。《防治船舶污染内河水域环境管理规定》于2015年12月15日公布，自2016年5月1日起施行。
（1）老版《船舶污染内河水域环境管理规定》中没有对赔偿的制度建设进行说明，只是从财务担保上提出了要求。
（2）《防治船舶污染内河水域环境管理规定》（征求意见稿）中的第七章“船舶污染责任保险”对内河散运危险品船舶进行了较为详细的规定。第四十八条：“通过内河运输散装液体危险化学品的船舶，其所有人应当取得船舶污染损害民事责任保险证书或者财务保证证书”；第四十九条：规定了船舶所有人投保船舶污染损害民事责任保险或者取得的财务担保的额度标准；第五十条：船舶所有人应“向船籍港的海事管理机构申请办理船舶油污损害民事责任保险证书或者财务保证证书”。
（3）新《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第二章、第十一条：“通过内河运输危险化学品的船舶，其所有人或者经营人应当投保船舶污染损害责任保险或者取得财务担保”。但没有明确相关管理内容，“具体办法另行制定”。
（4）《船舶污染内河水域环境管理规定（征求意见稿）》对危险品的内河散装液体运输船舶提出了保险要求，与《危险化学品安全管理条例》对所有内河危险品运输船舶的强制保险要求相比，范围要小。而新的《船舶污染内河水域环境管理规定》与《危险化学品安全管理条例》的规定相一致。
4 结语
本文通过对国际公约和国内法律法规的分析，强调了目前内河船舶污染强制责任保险建立的法理基础。可以看到，无论是从国内外环境责任保险的发展还是从我国相关法律法规的要求来看，内河船舶污染损害环境强制保险在我国的推行是必然的。为了应对船舶环境污染强制保险实施发面可能产生的各种问题，我们应加强内河危险品船舶运输风险、保险激励制度和监管机制等方面进行研究，提出并实施新的方式方法，推动内河船舶污染保险工作的深入快速发展。
由于内河和海上的上位法不同，内河保险机制与沿海船舶污染赔偿制度目前应是两套机制。内河保险机制应单独设置，不具备完全照搬沿海制度的可能，但可互为借鉴。目前法律法规与现阶段内河船舶污染损害责任保险之间尚存在几个缺乏衔接的环节。建议在《防治船舶污染内河水域环境管理规定》配套的保险管理规定中能够明确船舶污染责任保险管理方法的内容，为管理和执法提供依据。
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