摘要：在创新社会管理机制的背景下，发挥文化的作用促进民族地区的社会管理是一项重要的任务。本文通过阐述乡村文化对于违章建筑的管理具有重要的影响，在此基础上提出社会管理制度的构建层面、社会管理主体的选择层面、社会管理程序的设计层面、社会管理工具的选择层面这四条路径适用于违章建筑乃至整个民族地区的社会管理。
关键词：社会管理；民族地区；乡村；违章建筑
一、民族文化与民族地区的社会管理
民族文化作为与民族共同体内成员密切相关的历史符号，它能够让成员沿着既定的轨迹发展下去并延续这样的文化，从而让共同体更加的稳固。当然，在历史长河中，民族文化发挥着不同的作用，在社会管理创新的大背景之下，其同样具备了管理协调之功能。
首先，民族文化具有强大的协调整合功能。民族文化是民族共同体内部生活方式、语言、行为习惯等因素的历史连续谱，具有相当的稳定性，而且对于共同体内的成员具有极强的向心力，能够有效整合成员的行为。所以，面对民族地区众多的社会问题，其能够充分动员各种力量和资源进行应对，从而为共同体内部以及内部与外部之间的关系协调提供了突破口。另外，普遍认同的民族文化使得共同体内成员的行为有了一定的标准，有效避免了冲突的产生，即使面对冲突，民族文化也为他们自动设定了一条底线，为最终问题的解决打下了基础。
其次，民族文化是一种高价值低成本的管理工具。民族文化早已经融入了共同体内成员的生活当中，他们自身的行为也会依据既有的文化路径来展开，而依据民族文化产生的管理行为和管理工具，能够很快为成员所熟知和接受并取得良好的效果，而不需要任何人去刻意的布道讲解。总之，充分利用民族文化能够确保社会管理目标的实现，节约管理成本，有效提高了管理效率。
最后，民族文化是一套社会管理适应性的合法性认同机制。只有与民族地区文化相适应的社会管理制度、主体、方式、工具等才能够为民族共同体成员所接受，从而获得合法性，在民族地区生根发芽。如果强制将非孕育于民族文化网络之上的社会管理产品，那么其在运用到民族地区社会管理之中就会使得民族共同体内成员产生拒斥心理，任何的管理行为都难以获得认同和合法性。如果这些社会管理产品与民族文化之间还存在很大的差距或者冲突，那么反而会加重民族地区的社会问题，提高管理的难度。
二、违章建筑管理的现状：想象治理与现实规避
按照马克斯・韦伯①观点，现代政府应该是建立在法理型权威之上的法理型组织，政府组织运作以及行政人员的行为必须以法律、政策为框架，非人格化的照章办事。在与现代社会相适应的衍射型行政模式之下，政府应该是职能清晰、分工明确，依照法律、政策办事，讲求效率和科学性。由此可见，现代政府必须有明确的法律、政策依据以及理性化的管理框架，而与此相对应，政府内的管理人员同样需要具备这样的精神，并融入到具体的管理行为之中。
农民私自搭建违章建筑，不仅违反相关的法律法规，而且产生了极为严重的社会影响。所以，在面对违章建筑盛行的情况时，作为行政系统内部的成员――村干部就要代表政府进行管理，他们运用既有的国家制度资源来制止农民的行为、及时拆除违章建筑，必要时也要给与一定的处罚。而在理想的管理逻辑之下，只要村干部动用政治资源、行政资源进行管理并采取强制性措施是能够取得效果的，农民搭建违章建筑的行为能够被及时遏制，避免各种消极的连锁反应。
民族地区的环境具有自身的特点，并非和国家的整体环境完全一致，其展现出更加复杂和多变的特点，这样的情况也使得所谓管理以及对管理效果的预期无法转化成现实，即成了一种想象的治理，现实情况和理想状态存在着很大的不同。
从具体的层面来看，这种理想状态管理的落空体现在农民和村干部的行为之中：
一方面，农民寻求经济利益；另一方面，村干部依法、依制度的主动性管理非常少，甚至有一部分村干部自身同样是搭建违章建筑的主体，所以他们对农民的行为也是睁一只眼闭一只眼，除了提醒他们“注意一点”之外几乎就没有其他实质性的管理行为。可以说，村干部对于违章建筑并未按照行政系统内部的要求进行及时的管理，即使在外部压力之下实施暂时性的管理，其采取的方式也和理想型管理存在很大的差距，那套行政系统内部自上而下的管理机制和管理逻辑并非是左右村干部行为的决定性因素，“乡土气息”才是村干部行为的逻辑起点。
从上述的分析可以发现，行政管理人员在实际的管理过程中没有做到非人格化的照章办事，而是受到了乡土价值的左右，这显然与现代政府的精神格格不入，管理人员的具体管理行为与政府的结构和性质不相一致，这里我们把这种现象称为行政管理的变异，而这种情况的出现是和乡村社会的行政生态环境相关的。
三、违章建筑管理规避的文化诱因
乡村传统的生态系统并未消失殆尽，相反这些传统的文化网络因素依旧发挥着重要的作用，而管理变异现象常常由民族地区传统的乡村文化所引起。
（一）精英保护型文化的影响
传统的农村更像是一个机械团结的共同体，因为村民之间仅仅在感情上存在依赖关系，但在具体的生产、生活方式上同质性非常强，从而使得功能上的相互依赖程度较低，因此也更容易形成一种集体意识②。而村干部虽然代表国家权力对农村、村民进行管理，但是这部分群体来自于农村，并没有走出传统的机械共同体模式，同村民之间的感情依赖依旧存在。使得他们扮演了“保护型经纪人”的角色，所以在心理上存在一种保护村民的义务，而真正出现村干部与村民之间功能耦合的地方在于，村民这一违规行为能进行下去必须先要得到村干部的非正式“承诺”或“许可”，村干部会为村民提供这种功能支持。违章建筑以及村民的违规行为可以说是村民与村干部之间这种功能依赖关系的外在阐释。 （二）互惠型文化的影响
关于“送礼”问题，在通常情况下，“送礼”一词是“贿赂”的通俗化、具体化表现，一般是指当事人向掌权者提供物质方面的好处，而掌权者通过其权利影响来达到当事人的目的，带有强烈的交易性质。然而在农村，这种层面上的意义是很少被提及的，因为在乡村社会中农民之间常常有送礼的情况，或单向赠送或互相赠送，这种送礼并非具有商业性质，只是一种互动关系的表现形式，目的在于加强双方的关系，促进感激与信任。
总之，在实际的运作过程中村干部的管理行为完全与应然状态相去甚远，行政权利几乎是处于悬浮状态，没有发生作用，村干部这种反应然的行为状态正是受到该区域自身社会生态影响的结果。由于农村地区的特点与现代性国家之间存在很大的不同，这就使得建立在现代性环境之上的行政管理工具和行为无法适应受到农村文化影响下的具体问题，所以乡村内部的各项事务更多的依靠具有乡土气息的工具和行为来运行。
四、民族地区农村社会管理的路径选择
农村自身的文化网络生态对于农村的行为以及管理行为造成了极大的影响，建立在全国宏观环境之上的管理制度和管理方式在农村遭遇了适应障碍，无法起到应有的作用。这也使我们认识到，要有效管理违章建筑乃至农村地区其他的社会事务，必须充分考虑并运用农
村社会的文化网络因素。具体来说有以下内容：
一是在社会管理制度的构建层面。将农村习俗、习惯法以及其他传统的纠纷调解机制通过有效的途径提炼并凝铸起来形成正式的民族地区社会管理制度。避免政治系统或行政系统内部单一制度的转化和适应工作，提高民族地区农村社会管理的针对性和有效性。
可以说，建立在农村文化之上的社会管理制度，成为该地区社会管理的有效依据，指导各项社会管理行为，有效协调农村共同体内部成员之间以及共同体与外部之间的关系。
二是在社会管理主体的选择层面。因为社会管理主体的选择事关管理权威的接受和认同，并且影响到社会管理的顺利进行。民族地区农村的社会管理应该充分利用其民族文化网络基础上产生的权威形式，选择民族共同体内具备权威的精英人物成为社会管理的主体并掌起社会管理之舵，他们不但对民族地区各项事务管理的逻辑和行为驾轻就熟，而且更重要的是他们具有被共同体成员普遍接受的权威，大大消减了社会管理的阻力，管理效率得到有效提升。
三是在社会管理程序设计层面。农村自身拥有一套结构完整的冲突解决机制，其有效性早已经过了历史的检验，其是农村文化的重要组成部分。这些机制的运作逻辑为共同体内所有成员所掌握和遵守。为此，民族地区农村的社会管理必须充分考虑到自身的文化逻辑，相应的管理程序和管理逻辑的设计需要找到同农村文化逻辑的结合点，切不可与农村文化之间产生排斥和文化冲突，特别是文化中的一些禁忌更是需要充分考虑。
四是在社会管理工具选择层面。社会管理工具既是实现民族地区农村稳定的必然手段，也是确保将制度、主体、程序等社会管理产品最大效用发挥出来的保障。所以，社会管理工具的设计与选择不仅要考虑与农村文化的适应性，同时更要汲取农村内部的制度、方法等形成具有农村特色的管理工具。运用这样的工具进行社会管理不仅能够降低管理运行的成本，而且也能为民族共同体内的成员所接受，提高管理的效率。
可以说，文化自身具备的多价值性，使其能够在民族地区的社会管理中发挥重要的作用，以上四个管理路径，不仅能够用于违章建筑的管理，同时也能够运用于农村乃至整个民族地区的社会管理。
