普华永道中国会计咨询服务组合伙人陈燕华是PPP领域的资深专家，一直协助财政部作PPP的会计核算案例研究，参与操作指南、合同指南、物有所值评价的研讨，并就PPP项目执行过程中的一些问题提出合理化建议。在第八届中国CFO年会上，《新理财》记者特别针对当前PPP模式的几大关键问题对她进行了专访。
PPP与地方债
《新理财》：今年1月份地方政府上报的负有直接偿还责任的债务总额约为16万亿元，相比审计署的上轮统计结果，债务增加了46.8%。PPP模式被认为是化解地方债务的利器，那么在当前的债务规模之下，对于PPP模式解决地方债的问题能抱多大的期待？
陈燕华：PPP模式能解决多少地方债的问题，这首先取决于地方政府在财政承受能力允许的范围之内能拿多少项目出来，以及能拿什么样的项目出来，同时配套何种补偿机制以吸引社会资本的进入。此外，需要强调PPP不应简简单单地被视为融资手段或者只是为了解决地方债的短期措施。事实上，PPP模式非常强调平等合作的合同关系。而且对PPP的推广应该更强调政府部门公共管理能力的提升。政府不能要求社会资本接盘某个PPP项目。而对于社会资本来说，在现在的经济环境之下，已经越来越理性，更懂得依靠平等的契约精神来操作项目，以及懂得用专业、理性的数据来支撑相应的投资决策。我始终认为，扎实推广运用PPP，质量比速度更重要。
《新理财》：随着老城投债逐步退出，永续债、资产证券化、项目收益债等被认为是“后城投债”市场的“新宠”。在您看来，这些创新融资方式与PPP模式“联姻”应该注意哪些问题？
陈燕华：我认为金融创新融资工具本身都是中性的，因此问题的重点并不在于这些创新型的金融工具好与不好。至于说和PPP模式的结合，可以关注通过一些结构化的设计，以达到调整融资结构与成本，拓宽融资渠道，提高资金的流动性和使用效率的商业目的。
我建议，在使用创新的金融工具时，第一要明确知道每一项条款带来的经济后果是什么，以及整个安排背后的商业实质。第二，创新金融工具往往有很多细节上的设计，例如，永续债通过使用经济上的压力，促使融资方能在比合同约定期限更短的时间内很可能会进行现金流的偿还。但是从合同条款本身来看，权利是集中在融资方而非投资方这一端。因此，对于各种创新融资工具项下的财务及风险管理，还需要考虑对现金流的预期，而非仅限于合同。第三，要有通盘的考虑，不能紧盯着这个金融工具目前能带来什么样的现金流回报，而是要为资产端和负债端整体的现金流留出合适的匹配空间，并针对不同的风险敞口和期限加强风险管理措施的安排。
PPP与调整演进
《新理财》：最近财政部发布了《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《财政承受能力指引》）的通知，您如何看待财政部为规范PPP项目的有序推进而设置的这个“前置条件”？
陈燕华：现在财政部和发改委都在陆续出台各种文件，虽然还没有达到完美境界，但仍然从中可以看出政策部门在有体系地逐步规范PPP模式的整个框架。我认为，这些政策具有整体性的考虑和相辅相成的系统性格局，先是出台大的文件对于PPP模式予以方向性引导；接下来是《操作指南》和《合同指南》，意在规范PPP的实务操作；再接下来如果有“物有所值”评价，则是为了提高PPP项目的效率和质量；而《财政承受能力指引》则是为了控制PPP的规模和分布。就《财政承受能力指引》而言，我认为其中对支出比例上限的设定、对支出形式的界定以及支出责任的测算方法和标准等等指引都明确地表达了在鼓励PPP的同时，规范PPP项目形成的政府债务，防止变相增加，同时量力而行，平衡发展的导向。可以说，既是保障，也是约束。
此外，政策层面还有去年新预算法的修订，推动长期有效、更有前瞻性的积极财政管理理念。而通过建立政府的权责发生制财务报告制度还能够更好地对所有的PPP项目进行数据支持。这些数据是物有所值评价、财政承受能力测试、地方债统计、绩效评价等各项工作的依据。
《新理财》：您认为对于社会资本来说，参与到PPP模式中需要其自身做出哪些转变？
陈燕华：社会资本分为几个大的类型，第一，对于过去熟悉BT项目的基建行业来说，尽管仍有部分持有观望的情绪，PPP这一变革的确是基建企业必须经历并且适应的一个过程。我们也看到目前已经有很多有远见的基建企业积极在向新的商业模式进行转型，包括对于PPP政策的学习、框架的评估、企业自身投融资平台的搭建和各种能力建设，当然这都需要时间和资源的投入。
第二，对于传统的承担贷款人角色的银行来说，面对PPP，无论是对于已发放贷款的梳理和条款的重新商议、还是对于信用风险管理方式的重新评估（即对项目贷款从简单依靠政府背书到真正评估项目公司和项目本身的信用质量），以及拓展新的中间业务增长点，都将触发角色转换的机遇和压力。第三，对于包括产业基金、保险在内的这些金融机构来说，可能很看重PPP项目所具有的长期稳定现金流的特性，并因而将PPP项目视为合适的投资项目，尤其是在新常态这样的大背景下，除了财务投资人的角度，对于基金或者有资产管理经验的机构来说，也许也是作为资产管理人进入PPP领域的机会。同样，这样的转变需要自身专业能力和知识的迅速完善。
总之，已经看到不同类型的社会资本在以不同的方式参与到PPP浪潮中来。也非常期待下半年会有一些比较实质的标杆项目出来。
PPP与风险控制
《新理财》：您如何建议CFO们看待PPP项目执行过程中的风险识别与控制的问题？
陈燕华：PPP项目本身有各种不同的风险，涉及设计、建造、运营、审批、市场、法律以及财务等等方面，不同的参与者亦有不同的切入视角。从财务的角度，并联系PPP的精髓，有以下几个关键的问题。
首先，平等多赢的合作。这不仅涉及政府与社会资本之间的合作，还需要达到多方共赢的局面。从财务的角度来说，需要CFO们在PPP项目的早期就要进行全局的安排，包括通盘考虑整个资产端的成本和回报（包括具体项目中涉及的定价和调价机制、财政补贴的水平）、融资端的资金量和成本架构设计及期限安排以及创新金融工具的适当运用。有时还需要敏感性分析等进一步的测算。当有些投资人可能需要和其他投资人有不同的回报期限和回报率时，就需要财务人员用数据的测算和分析在中间建立起协调沟通的桥梁。专业、优质的经营和财务数据是保障PPP项目各方甚至包括社会公众以平等的方式实现多赢的有效基础。
第二，PPP项目非常强调风险的最佳（或者平衡）分配，这是一个风险界定和转移的过程，旨在追求整个项目整体风险的最优化，而非各方单独的风险最小化。这也需要CFO们（可能需要会同第三方的专业咨询机构）在其中担当起对风险的成本与收益评估的重任，，并和律师一起把风险分配详细地落实到合同条款里。
第三，需要对PPP项目的财务数据也进行全生命周期的管理，以实现物有所值核算。这中间涉及很多事先的财务测算，事中的会计核算和持续的事后绩效评价过程。需要提醒CFO们的是，由于项目所依据的计算框架体系的不同理念，前期作的业务角度的财务测算与依据会计准则进行核算的最终财务报表所呈现出来的结果在不同会计期间或不同项目组成部分之间可能并不是完全匹配的，这就需要CFO们对项目的业务层面有足够的了解，能够将业务与财务进行对比衔接；并可以结合自身的专业知识，对业务团队的方案设计提出财务角度的优化建议。
