一、引言
对于西方公共管理学理论发展史的研究，国内外学者投入了大量的时间和精力，取得了丰硕的成果。对于西方公共管理学理论发展的划分和研究视角也呈现百家争鸣、百花齐放的盛况，有阶段论、学派论、范式论、途径论、谱系论等。笔者通过对相关文献的研究发现，阶段论的观点影响较大，得到较多学者的认同，笔者也侧重于按照历史脉络对公共管理学理论进行系统划分。笔者认为，西方公共管理学理论的发展大致可以划分为：传统公共行政时期、新公共行政时期、新公共管理时期和公共行政的当代发展时期。
前三个时期的思想译介和研究成果较多，人们了解也较多，而21世纪后西方公共管理理论发展迅速，特别是西方公共治理理论更是席卷全球，对我国的影响也较大，而且出现小丛林(small jungle)现象。但是很多西方公共治理前沿理论著作还没有翻译成中文，对于全面了解和深入把握公共管理学科理论前沿是十分不利的。
近年来，笔者更加关注西方公共管理理论，特别是西方公共治理的前沿理论，并在尚未有译著可供参考的情况下尽可能地占有和消化英文原著，取得了关于西方公共治理五大前沿理论，即新公共服务理论、网络(化)治理理论、整体性治理理论、数字治理理论和公共价值管理理论的阶段性研究成果。本文也是阶段性研究成果之一，对西方公共治理五大前沿理论进行系统概述与评析，以期引起学者们的广泛关注与思考。
二、相关概念
界定：治理与公共治理，与统治交叉使用，含义相似，主要用于国家管理的政治学领域。20世纪90年代以来的国际援助机构的发展研究和福利国家危机引发的政府改革运动赋予了Governance新的含义，跨越了政治学、经济学、社会学、公共行政学等多领域，成为一种新的治理机制。
一般认为，1989年世界银行首次使用治理危机(crisis in governance)一词标志着新治理开始流行，1992年世界银行提出治理就是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。 1998年，研究治理问题的专家鲍勃杰索普(Bob Jessop)讲到：过去15年来，它在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。另外，治理可以指很多事情，它可以是一个流行词汇，一种时尚，一种框架设计，一个联结各学科的、伞状的、描述性的并且模糊的概念，一个空洞的符号联合国全球治理委员会对治理下了一个定义：治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的综合。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或符合其利益的各种非正式的制度安排。
它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
三、西方公共治理前沿理论概述
理论是人类对某一事物或事物的某一方面提出的一个系统看法包括一些特有的定义、抽象构建、关键词和通过假设、观察、论证而得出来的有关现象和因果关系的一系列互相关联的结论。理论的价值，在于它对事物的解释力和对未来的指导意义。
本文重点对西方公共治理前沿理论进行概述，通过反思与比较，就前沿理论的缘起与超越、困境与局限以及主要争论进行评析。20世纪70年代，新公共管理运动兴起，在公共管理理论领域形成了新公共管理理论，但是20世纪末，新公共管理的市场化、分权化和民营化改革在重塑政府的同时，也使得政府治理陷入困境，新公共管理理论日渐式微。为规避新公共管理改革带来的弊端，西方各国的政府官员和公共管理学者们另辟途径，寻找第三条道路，开始探索对公共治理理论的研究，形成了西方公共治理五大前沿理论：一是美国学者赖特(Light)、登哈特(Denhardnt)夫妇等为代表的新公共服务理论，提倡民主、公民权和公共利益，从管理理念层面批判新公共管理理论缺乏对民主价值的关注;二是美国学者斯蒂芬戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉D.埃格斯(William D.Eggers)为代表的网络(化)治理理论，从政府与其他公共管理主体的关系的角度，批判新公共管理在面对多元、异质的管理主体时失效;三是英国学者佩里希克斯(Perri)等为代表的整体性治理理论，主张协调、整合与紧密化，从组织结构的层面批判新公共管理理论的分权化和分散化导致机构裂化和公共服务的碎片化;四是英国学者帕却克邓利维(Patrick Dunleavy)等为代表的数字治理理论，以重新整合、需求为基础的整体主义和数字化变革为主题，批判新公共管理理论主张分权与效率的过度运用导致的政府治理碎片化、职责同构的管理乱象;五是美国学者马克穆尔(Mark H.Moore)等为代表的公共价值管理理论，认为公共管理者的目的是创造公共价值，整合效率与民主的关系，而非对立，实现效率为基础的民主，批判新公共管理理论对规范性价值的忽视，是价值理想与工具理性的融合。
四、西方公共治理前沿理论评析
每一种理论的提出，都是针对先前理论自身难以解决的问题或本身不能很好地解释社会现实，它会有自身的价值基点，并声明能够提供更好的解决方案或更具解释力的认识路径，以彰显其运用的普适性。西方公共治理前沿理论缘起于对传统公共行政和新公共管理理论的反思与批判，它在前两大理论体系的基础上，既有批判地继承，也有发展和创新，实现了公共治理理论的一种超越。但是公共治理理论毕竟是处于发展中的理论，也面临着许多的理论和现实困境。
笔者将就西方公共治理前沿理论的超越与限度、现存的理论争论进行评析，以期引起大家重视对西方公共治理前沿理论的研究。公共性的丧失。新公共管理的理论与实践改革导致公共性的丧失，主要体现在价值追求、顾客关系和工具层面上。在价值追求层面，新公共管理理论倡导3E(Economy、Efficiency、Effectiveness)目标，而忽视了公平正义等规范性价值，造成公共价值的缺失。乔治弗雷德里克森认为广义的公共行政，除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等的价值。不能顾此失彼，而应两者兼顾。登哈特夫妇在批判新公共管理理论忽视民主价值、公民权等因素时讲到：在被新公共管理理论家奉为圣经的奥斯本和盖布勒的《重塑政府》那本书中，如果你去查阅它的索引，你将不会找到诸如公民和公民资格这样的概念。因此在价值追求上，新公共管理理论所倡导的主张严重倾向于工具理性层面，而非价值理性层面。在顾客关系层面上，德利昂和登哈特认为无论从一般人对政府和公共服务的看法，还是从民主的公民权利理论来讲，顾客关系的局限性都是显而易见的。
新公共管理理论主张顾客导向，政府为顾客的消费需求提供服务，这种顾客关系弱化了公民精神和权利。公共领域中的公民变为顾客，公私性质模糊，公共性明显弱化。在工具层面上，新公共管理理论倡导借鉴私营部门管理经验，将市场化手段和工商管理技术作为政府工具。这种在行政执行阶段引入市场化手段的行为模糊了公共领域与私人领域边界，容易导致政府的公共行为私利化。国家统计局发布的数据显示，自2003年以来我国居民收入基尼系数一直大于0.4，收入差距较大问题一直持续，公平问题将成为我国未来经济发展与公共治理的重点问题。改革开放以来我国社会治理强调经济与效率导向，如今，我们需要更加注重公平，同时更加注重公共价值、服务、合作发展等多元理念，这将是我国治理研究未来关注的重点理念。
注重多元理论的协同治理，特别是理论群的构建。社会的高度复杂化、高度不确定性将在未来更加明显，面对多元复杂的社会问题，社会治理方案的构建当然不能单一化，而应在多元理论指导下进行，并需要不同理论的互补，正如西方公共治理五大前沿理论一样，互补并进，我国治理研究的未来方向将更加重视理论群的构建，多元理论的协同合作是解决复杂问题的出路之一。
以本土问题为导向有选择地吸收西方公共治理理论。随着我国工业化、新型城镇化的深入推进，我国经济发展迅速，社会问题日益复杂，中国问题更加体现本土色彩，西方理论并不能回应所有问题。如果说公共管理学科最初引进西方理论是为了学术发展、理论借鉴，那么在未来以本土问题为导向的中国治理理论将崛起，并且在他山之石方面只是有选择地借鉴西方治理理论。
