摘要:2015年爆发的欧洲难民危机给申根区统一的外部边界管理带来了空前的挑战,也使得人们重新审视欧盟的边界管理模式。本文从欧洲一体化的视角,在法律规范、管理主体和管理机制三个方面探析了欧盟现有的边界管理制度。

关键词:欧盟;边界管理;一体化边界

一体化是欧洲一体化的重要组成部分,随着欧洲不断整合,欧盟逐渐形成了统一的边界管理制度,其一体化的特征主要体现为边界立法、管理机构与运作机制的趋同。

一、边界管理法规体系化

法律规范是制度的载体。经过成员国间早期的政治推动以及后来联盟框架下的立法实践,欧盟边境管理的法律规范呈现出以《欧盟边界法》为代表,内容上包含边境检查和边境监管,形式上兼具基本立法与次级立法的规范集合形态。基本立法是成员国在欧盟框架内通过合意达成的条约。主要有确立共同外部边界,取消内部管制的《申根协定》及《申根公约》、规范避难制度的《都柏林公约》、内部警务与司法合作的《普鲁姆条约》等。次级立法是欧盟立法机构依据法定授权制定的指引性文件,分为两类:一是边境检查立法,涉及过境证件检查、免签政策、遣返程序、避难处理等。二是边境监管立法,涉及边界管理机构、边境监管信息系统、海上边境监管等内容。比较重要的次级立法有:《关于共同签证法的条例》、《建立欧洲边界监视系统的条例》、《建立外部海洋边界监视规则的条例》以及去年出台的《关于欧盟共同边界法的条例》和《欧洲边界与海岸警卫局条例》等。

二、边界管理主体二元化

自卫权是国家主权的核心要素。即便是高度整合的欧盟,其成员国也不肯将国家主权中边境自卫权能完全让渡给超国家的联盟机构,因此,在边境管理活动中存在着二元的行政主体,第一主体是成员国的边境管理部门,第二主体是盟的执行与协调机构。据欧盟边界法律和各国国内法,成员国是边界管理的首要主体,享有立法、管理上的优先权。欧盟内部与欧洲边界与海岸警卫局保持高度业务联系的有29个成员国的35个边境管理部门,如法国的边境警察局,德国的联邦警察部队。它们在各自领土的外部边界履行着管理职能,拱卫着欧盟的整体安全。为了边界管理一体化,欧盟设立了欧洲边界与海岸警卫局作为超国家的中央机构来协调各国开展边界工作,主要职能有:专业技能培训、边境情报共享、边境风险分析、协调各国采取联合行动或联合遣返,边境紧张时的迅速干预。②该机构内部设有欧洲边界与海岸警卫队,由各国边界警察和有关专家组成,负责突发事件下的联合行动和快速介入。

三、边界管理机制系统化

边界管理是欧盟安全政策的重要构成。为实现“自由、安全与公正区域”的计划,欧盟提出了建立一体化的边境管理体系。经过长期的立法和管理实践,边界管理从法律规范到协调机构初步实现了一体化,基本确定了“欧盟居中统筹,成员国通力协作,外部管理为主,内部管理为辅,边境检查与边境监管相结合”的管理体系。申根区边界分内外部边界,内部边界是成员国之间共同的陆地边界,包括用于内部航班的机场和内部摆渡的港口。外部边界是除内部边界以外的成员国所有的海陆边界,包括河界、湖界、海界、机场和港口。③严格讲,欧盟边界管理仅指共同外部边界管理,单方恢复内部边界管制是违背申根规则的,然而,彻底去除内部边界而对外部管理孤注一掷的做法是危险的也是不现实的。因此,欧盟规定了内部边界管制临时重启制度,即:当成员国国家安全面临着来自国境的严重威胁时,各国有权依据法定程序在内部边界采取管理措施。这集中体现了“以外保内,内外联动”的一体化特征。边界管理方式分边境检查和边境监管。边境检查是在固定的边境口岸和法定的口岸开放时间对出入境人员以及相关交通工具、物品进行的检查。边境监管是在边境口岸之间漫长的外部边界线上实施的流动监管,以防止人员非法出入境,时间并不局限于口岸开放时间,具有很强的灵活性。边境检查分最简检查和全面检查。最简检查是基本的入境资格审查,主要是对入境证件的审核,如申根签证、居住许可证等,仅适用于欧盟公民和享有欧盟自由流动权的第三国民。全面检查是针对第三国民设定的,除了证件审查外,还要进行安全检查,通过审核入境目的证明文件、交通工具、携带物品等,以确定其不会对内部安全造成威胁。安全检查可借助申根信息系统,“该系统是欧盟设立的有关非法移民、跨境犯罪、恐怖活动、毒品与人口交易等信息的情报共享平台,能够向边境管理部门发出有关的安全警报信息。”④边境监管分边境监视、风险分析、联合行动或快速干预、移民遣返等程序。为了增强边界形势认知能力和边界风险应对能力,欧盟建立了欧洲边界监视系统,该系统由警卫局内设立的中央通讯网将散布于各成员国的国家合作通讯网联络而成,成员国边管当局将边界管理工作中捕捉到的数据输入系统并通过中心网络进行共享,从而使得警卫局和各成员国对欧盟外部边界的安全态势有了整体认识。通过对边界监视系统的数据进行分析,当成员国外部边界面临高级风险时,该国可请求警卫局采取联合行动或进行快速干预,从而有效打击外部边境的偷渡移民、人口走私和跨界犯罪,并及时搜救海上遇难移民。经过盘问、识别及登记,对不符入境资格的非法移民,经主持国决定进行遣返,必要时,警卫局可以部署遣返干预队介入遣返。

四、结语

边界管理一体化边界一体化是欧洲一体化的重要组成部分。从发展过程看,欧盟的边界管理打破了国家垄断,向中央机构的统一管理前进。这一趋势既顺应了联盟的整合计划,也是出于外部压力的刺激,如为了应对此次难民潮,欧盟便对原有的边界管理机构做了职能上的升级,建立了更加高效的边界与海岸警卫队。随着周边安全局势的复杂化,欧盟边界管理的一体化必将进一步加强。