ABSTRACT
Public welfare position is an important employment policy measure in China,aiming at realizing the placement of people with employment difficulties. In the1990s, the reform of state-owned enterprises was gradually advanced, and a largenumber of laid-off and unemployed people flocked to the labor market. How to helpthis group re-employment became the focus of employment at that time. After the 21stcentury, labor security departments across China have vigorously developed a largenumber of public welfare positions, focusing on the employment of people withemployment difficulties such as zero-employment family members, older unemployedpeople, and enterprises waiting for job, which have provided new jobs for those withemployment difficulties. Increased social public service supply. The public welfareposition policy has been implemented for more than ten years and plays a dual role inaiding employment and serving the society. However, there are still many problems inthe management of public welfare position. For example, the position setting deviatesfrom the social needs, the protection of employees rights and interests is not in place,the incentive assessment mechanism is not perfect, and the risk of labor employmentincreases. If these problems cannot be effectively solved, it will violate the originalintention of the public welfare position policy, and it is difficult to play the positiverole of public welfare position and employment, thus affecting the continuation of thepublic welfare position policy.Although the development of public welfare position iscarried out in various places, the specific policy practices are different. To this end,this paper takes the management of public welfare position ofZhenglan Banner of Inner Mongolia Autonomous Region as the research object, andanalyzes the status of public welfare position management through case analysis, data review and questionnaire survey. Analyze the existing problems and causes, andpropose countermeasures to improve the management of public welfare position. Theeffectiveness of the public welfare position policy is unquestionable. The key is howto strengthen the management of public welfare position and give full play to itspositive role in employment assistance. The author hopes to draw effective measuresto improve the management of public welfare position. Under the joint efforts of thedevelopment departments of public welfare position, employers and employees, theeffectiveness of public welfare position will be effectively improved, and more jobswill be assisted through public welfare position.
KEY WORDS: Zhenglan Banner of Inner Mongolia; Public welfare position;Position Management ; Difficult person in Employment。
绪论
公益性岗位政策是一项重要的就业援助措施，对减轻就业压力和促进社会和谐起到积极的作用，有关公益性岗位管理的理论和实践越来越丰富。在绪论部分，首先指出研究的背景和意义，并对国内外研究现状进行综述，同时指出研究的主要内容、方法和论文的创新点及不足。
（一）研究背景和意义。
1.研究背景。
21 世纪初期，国企改革愈演愈烈，大量的下岗失业人员涌向社会，成为就业的重点帮扶群体。虽然内蒙古工业基础发展薄弱，但也产生了不少4050失业人员。这些人员劳动技能偏低、工作经验欠缺、年龄普遍偏大，很难通过市场渠道实现再就业。大量的失业人员自身就业问题得不到解决，家庭没有稳定的收入来源，由此滋生了很多社会问题，并在一定程度上影响了社会稳定。为解决大龄失业人员的就业难题，内蒙古各地根据国家就业工作整体要求，启动公益性岗位开发管理工作，通过开发大量的公益性岗位安置就业困难人员就业。在此形势下，内蒙古正蓝旗公益性岗位发展迅速，通过开发大量的公益性岗位成功安置了一大批就业困难人员就业，从而有效稳定了当地就业形势，提高了政府公共服务水平。
党的十九大报告提出就业是最大的民生。从 2003 年至今，我国就业政策体系不断丰富完善，积极就业政策已从援助就业升级到鼓励创业，但公益性岗位政策始终是一项重要的就业援助政策，并且在内蒙古正蓝旗广泛使用。伴随公益性岗位管理实践的不断完善和丰富，公益性岗位政策面临新的挑战，原有的政策无法适应现实需要，公益性岗位管理需要重新进一步改进完善。
近年来，内蒙古正蓝旗公益性岗位政策实施成效显着。通过开发一批公益性岗位安置重点群体就业，不仅解决了很多就业困难人群就业问题，而且使公益性岗位用人单位在使用公益性岗位从业人员的过程也积累了一定的经验。但由于主客观因素影响，目前内蒙古正蓝旗公益性岗位管理仍存在一定问题，如果想进一步释放公益性岗位安置就业的作用，当务之急是解决公益性岗位管理的问题。为此，笔者选取内蒙古正蓝旗公益性岗位管理问题为研究对象，通过问卷调查、案例分析和查阅资料等方式，全面了解内蒙古正蓝旗公益性岗位管理的真实情况，找准当地公益性岗位管理中存在的突出问题，并提出有效的对策建议。
公益性岗位在全国范围广泛使用，已成为一种行之有效的就业援助手段。一些大龄就业困难人员、下岗职工、城镇零就业家庭成员等通过公益性岗位实现再就业，有效促进就业局势的总体稳定。但是，在公益性岗位的管理过程中，更要重视存在的缺点和不足，而不是满足于已取得的成效，否则公益性岗位政策不会有更加长远的发展。内蒙古正蓝旗公益性岗位管理也暴露出很多苗头性的问题，例如公益性岗位招聘不到合适的人员，公益性岗位工作人员工作积极性不高、作用不明显，用人单位普遍反映公益性岗位人员管理难度加大等。
我国当前的就业方针已调整为劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业，在这种形势下公益性岗位的作用更加微妙，既要援助就业困难人员就业，也要遵循劳动力市场的内在规律。公益性岗位用人单位不同于一般的企业，主要为机关事业单位，这类单位管理经验不丰富，在遇到一些管理问题时往往不知所措，公益性岗位管理失位已成为阻碍该政策发展的短板。在此背景下，笔者研究公益性岗位管理问题，从而充分发挥公益性岗位政策的作用。
2.研究意义。
民生问题一直是党中央治国理政关注的焦点，就业问题更是重中之重。对个人而言，就业是个人实现自身价值的渠道，劳动者通过就业能够获取维持生活的薪酬。对社会而言，就业是保证社会正常运转的重要要素，通过就业实现劳动分工，每个个体各司其职。2003 年，温家宝总理提出就业是民生之本。2017年以来，在政府工作报告和党的十九大报告中，习近平总书记和李克强总理反复强调就业是最大的民生。研究公益性岗位管理问题，具有现实和理论双重意义。
（1）现实意义。首先，公益性岗位是一项重要的就业援助政策，各级政府通过开发公益性岗位，兜底安置就业困难人员就业，尽量降低失业发生率，有利于实现充分就业的发展目标。各地从 2003 年开始实施公益性岗位政策，在实施的过程中取得比较理想的效果，从国有企业改革到金融危机，公益性岗位帮助大量的就业困难人员就业，对于稳定全国就业局势起到积极的作用。从这一个角度来看，研究公益性岗位问题有利于稳定就业形势。再者，政府通过使用公益性岗位从业人员，也能够增加公共服务的供给，向群众和企业提供更加优质的服务。完善公益性岗位的管理，也能够进一步优化公共服务，提高基层执政服务能力。
（2）理论意义。目前，关于公益性岗位管理的研究仍然偏少，已有的研究仅仅关注公益性管理的某个方面，缺乏对公益性管理整体性的研究。以内蒙古正蓝旗公益性岗位为研究对象，通过查阅资料、问卷调查等方式获取公益性岗位管理的真实情况，并提出完善公益性岗位管理的对策建议。基于此，能够进一步丰富公益性岗位管理理论，解决公益性管理方面存在的突出问题，也能够为完善公益性岗位政策提供借鉴和参考。
公益性岗位一经推出，便迅速收到成效，关注度也逐渐提升，相关专家和学者也纷纷开始进行研究，而我国的公益性岗位正处于发展初期，并没有过多的文献资料进行参考。基于这种现状，对公益性岗位管理问题研究具有十分重要的意义。通过对公益性管理问题的理论研究，探索基于我国国情的公益性岗位发展之路，对于管理工作的实践方面具有重要的指导意义。本论文立足于内蒙古正蓝旗公益性岗位的管理问题进行现状调查和剖析，梳理当前公益性岗位管理方面存在的弊端，探讨其原因，并提出解决方案。
（二）国内外研究现状。
由于公益性岗位是一项相对较新的就业援助政策，国内外学术界对公益性岗位政策的研究比较少，已有的研究也是选择公益性岗位人员激励、转岗、就业现状等角度分析，很少研究公益性岗位管理的完善对策。
1.国外的研究现状。
公益性岗位是就业援助的一种重要形式，虽然国外没有提出公益性岗位的概念，但国外对就业援助的研究比较多。为此，本部分从就业援助的角度分析国外研究现状，并归纳关于政府购买服务的有关研究。
第一章. 关于就业援助的研究。
就业援助的对象是就业困难人员，同样国外没有就业困难人员的概念，但与之较为类似的概念有就业弱势群体、脆弱群体等。弱势群体一般区分为生理弱势群体、生活弱势群体和就业弱势群体1，可见就业弱势群体是弱势群体的一类人群。由于国外就业扶持体系与我国差别较大，没有将公益性岗位作为一种就业援助措施，基本上没有相关的研究。但是，可以参照国外学者对弱势群体的研究。19 世纪末，社会学家开始对社会问题产生的原因进行分析，认为社会制度不完善是产生社会问题的最主要原因。一些人员由于先天性或后天性的原因，容易陷入就业的困境，形成弱势群体。弱势群体逐渐引起社会的关注，研究弱势群体救助最主要的理论是平等理论。例如大须贺明（日本）在《生存权论》中认为，首先要实现形式上的平等，为弱势群体创造平等的外部条件。阿斯布佐思艾德（挪威）在《世界人权宣言》提出，国家对弱势群体具有四个层次的义务，分别为尊重个人的自由、保护个人的自由、保护财产权利、保障社会群体的权利。二战后，西方国家主要通过就业培训的方式提高个体就业技能，提高劳动者收入2。
国外对就业援助的研究更加多元化，在强调政府责任的同时突出社会的作用。爱纳汉得（1999）对失业救济制度和社会援助制度进行详细的比较，建议从税收和福利的角度实施就业援助。B.QUADE(2008)通过分析美国收入政策的发展历程，表达的观点为：受援助的对象要积极参与劳动并付出相应的努力，对于自愿放弃工作的人员应该停止对其进行援助。Sherk(2010)重点研究失业保险制度对失业人员就业的影响，他建议不应当过度延长失业保险待遇领取的期限，否则将降低失业者就业的意愿。
此外，国外学者关于就业援助的研究还有明显的群体性特征，学者们针对女性、残疾人、大学生等群体提出各自的就业援助措施。Caro(2004)指出要加强大学生就业职业生涯规划，这能贯穿大学生就业的整个过程，必须对这项工作给予高度的重视。Thomas(2014)重点对年轻失业群体的社会保障问题进行研究，他指出必须完善年轻失业群体的社会保障制度，让其就业无后顾之忧。Riddell(2011)提出教育对失业人员实现再就业具有重要的作用，他用数据分析表明，受教育程度与失业人员的再就业率高度正相关。日本学者山田笃裕（2004）分析日本老年人就业参与率高的原因，并提出完善老年人就业政策的具体措施。
第二章. 关于政府购买服务的研究。
由于国外没有实施公益性岗位相关的就业援助政策，但可以适当扩大研究的范围，从政府购买服务的角度对国外有关研究进行综述。国外学者在 20 世纪 60 年代已开始关于政府购买服务的研究。西方国家倡导自由主义经济发展思想，减少政府对市场经济的行政干预，充分发挥市场的调节作用，但政府必须提供难以通过市场实现的公共物品供给。亚当斯密指出，政府通过税收的方式募集资金，然后向社会公众提供公共物品，但这明显不如私人提供公共物品的效率高4。文森特奥斯特罗姆等学者指出公共服务的供应主体应该多元化，而非仅仅有政府提供公共服务5。登哈特夫妇提出政府的主要职责是向社会提供更多的服务，而不是干预或者管理6。同时，国外学者们认为要引入竞争机制，政府部门和各种社会组织要在提供公共服务方面共同合作，打破之前政府单一垄断的局面。国学者萨瓦斯认为，通过政府购买服务的方式能够大大提高政府服务的效率，也能降低公共服务的供给成本7。
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（二）国内外研究现状
1.国外的研究现状
2.国内研究现状
（三）研究内容和方法
1.研究内容
2.研究方法
（四）论文创新与不足
1.论文创新
2.论文不足
一、相关概念及理论基础
（一）相关概念界定
1.就业困难人员
2.公益性岗位
3.公益性岗位管理
（二）理论基础
1.国家干预理论
2.政府购买服务理论
3.人力资本理论
二、内蒙古正蓝旗公益性岗位管理现状
（一）内蒙古正蓝旗公益性岗位现状
1.公益性岗位人员安置情况
2.公益性岗位人员分布情况
3.公益性岗位权益保障情况
（二）内蒙古正蓝旗公益性岗位开发管理状况
1.岗位开发与申报
2.人员招用和管理
3.绩效考核
4.待遇保障
5.监督管理
（三）内蒙古正蓝旗公益性岗位管理抽样调查情况
1.抽样调查实施情况
2.抽样调查主要结果
三、内蒙古正蓝旗公益岗位管理中存在的问题及原因
（一）内蒙古正蓝旗公益性岗位管理存在的问题
1.招聘录用机制不健全
2.从业人员权益保障不完善
3.公益性岗位作用发挥有限
4.公益性岗位缺乏培训管理
（二）内蒙古正蓝旗公益性岗位管理中存在的问题原因分析
1.政策层面原因
2.单位层面原因
3.个人层面原因
四、完善内蒙古正蓝旗公益性岗位管理的对策建议
（一）完善公益性岗位政策
1.严格控制开发数量
2.合理设置岗位类别
3.拓宽岗位设置范围
（二）加强地方政府顶层设计
1.加大地方政府调控力度
2.加大监督检查力度
3.拓宽公益性岗位筹资渠道
4.创新政府服务模式
（三）强化公益性岗位日常监管
1.强化用人单位主体责任
2.完善招录培训制度
3.实行科学绩效薪酬考核
4.完善人员退出机制
（四）转变从业人员就业理念
1.加强媒体舆论引导
2.用人单位做好情感沟通
3.从业人员加强自身学习
结语
在对公益性岗位已有文献和内蒙古正蓝旗公益性岗位管理现状归纳分析的基础上，进一步总结内蒙古正蓝旗公益性岗位管理存在的主要问题，并结合调查问卷和座谈访问的结果对问题的成因进行分析，从而提出完善内蒙古正蓝旗公益性岗位管理的对策建议，以期提升内蒙古正蓝旗公益性岗位的工作绩效，更好地服务当地经济社会发展，也为其他地方完善公益性岗位实践和政策提供借鉴和参考。总结起来，论文的研究结论如下：首先，内蒙古正蓝旗要从岗位开发上下功夫，科学设置公益性岗位，公益性岗位应该主要面向就业困难人员设立，而非成为一种公共服务供给的主要手段，而且要管控公益性岗位的开发数量；其次，公益性岗位用人单位要学会制度选人用人，建立有效的甄选方式，并完善公益性岗位从业人员绩效考核培训工作制度；第三，要引导从业人员就业理念转变，在注重公益性岗位权益的基础上，用人单位要加强与从业人员的情感沟通，同时从业人员要注重提升自身就业能力，摆脱对公益性岗位的单一依赖心理。
公益性岗位发展才十余年，在发展的过程中不可能一帆风顺，要正视其发展过程中存在的各种问题，不能因噎废食，单纯因为其存在管理上的一些问题就不招聘或者少招聘公益性岗位人员，也不能对存在的问题放任不管。由于时间仓促，论文研究的深度和结果的有效性有待进一步加强，在下一步的工作中我也将结合工作实际，更多地为公益性岗位管理的完善建言献策。
