【摘要】推进财政预算绩效管理，是提升高等学校预算管理水平、促进财政资金的高效使用、提高高等学校科学理财水平的重要方式。本文从分析我国当前高等学校财政预算管理的现状出发，结合安徽省与某高等学校在建立完善财政预算绩效管理体系方面的具体做法，对我国高等学校财政预算绩效管理进行分析研究。
【关键词】高等学校；财政预算；绩效管理；现状；途径
1引言
随着我国社会主义市场经济的快速发展，国内生产总值（GDP）已经跃居世界第二。经济的发展必然会带来财政收支的大幅增加。党中央、国务院历来十分重视政府预算管理，要求各级政府继续不断深化预算体制改革，强化预算绩效管理，提高资金使用效益。党的多次全会中提出“建立预算绩效评价体系、推行政府绩效管理和行政问责制度、完善政府绩效评估制度、推进政府绩效管理……”[1]等等，这一系列重要论述，都对新时期构建预算管理体系，建设节约型政府提出明确要求。经过十年多的不断实践探索，我国已逐步形成了具有中国特色的预算绩效管理制度体系。教育是国计，也是民生。教育投入是重要的民生支出。近年来，各级政府不断加大财政教育投入。国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，在2012年首次实现了4%的目标，办学条件大为改善，教育公平大力推进，教育质量大幅提升。各级财政部门、教育主管部门和高等学校，严格按照中央的有关指示精神，积极推进预算之初绩效评价改革试点工作，并取得了一定成效，为进一步提升我国高等学校财务管理水平，提供科学、合理的评价依据[2]。但同时我们也清楚地发现，高等学校在预算管理中仍然存在许多问题和不足，需要我们加以改进和完善。因此，在新时期下，研究我国高等学校财政预算绩效管理，对提升我国高等学校财务管理水平，具有很强的现实指导意义。
2我国高等学校财政预算管理的现状
2.1预算管理意识淡薄，内控建设推进缓慢
《行政事业单位内部控制规范》（下称“《规范》”）已正式施行，作为业务层面内部控制的首要控制，便是预算业务控制。但目前我国有些高校领导对预算管理认识不足，内控建设速度缓慢；有些高校虽然按照预算管理要求，编制预算，但在执行过程中，“预算两张皮”现象还时有发生；有些高校“重投入，轻产出”，大量的教育经费存在使用效率低下的现象；有些高校在预算执行中，存在随意调整、更改、追加年初预算，使预算成为一张废纸，预算刚性要求没有得到体现；还有些高校内部存在争夺项目经费，前期没有充分考虑项目资金的使用效益，等等[3]。归根结底，就是预算管理制度没有真正建立与实施，没有将绩效评价纳入预算管理体系中，内部控制还没有发挥它应有的效果。2015年安徽省财政厅、教育厅联合发布《关于建立以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度的实施意见》，财政教育投入逐年加大，高职院校对资金的需求，也由原来的“项目等钱”变为现在的“钱找项目”，导致很多项目在未经科学论证或论证不充分的情况下，匆匆上马。
2.2预算编制粗放，预算执行效率低下
财政部为进一步推进中期财政规划，根据国务院办公厅发布的《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，要求各级预算单位，从2015年开始编制三年滚动预算。从目前实施情况来看，效果并不明显，主要表现为：
（1）预算收入测算不准，譬如，在编制预算收入时，有些高校是由财务部门根据当年在校学生数，统一测算非税收入，而未将学生考试、培训、房屋出租等收入纳入预算管理，容易形成“账外账”，从而导致无法足额收取收入并按时上缴财政；
（2）预算支出管理不当，譬如，有些高校是依据预算年度的《政府收支分类科目》和《预算支出经济分类科目》，基本支出预算由财务部门直接按照师生数和行政人员数统一分配，项目支出预算由各部门报送后，根据学校当年的财力情况，进行资金分配，未能将学校教育事业发展与各部门工作计划有机统一，导致预算支出分配不均，容易产生矛盾；
（3）预算执行效率不高，譬如，有些高校没有进行预算执行分析，没有建立有效沟通机制，导致预算执行进度偏快或偏慢，等等。
2.3预算绩效管理与评价制度不够完善
教育部办公厅《关于印发教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）的通知》第二十二条，明确要求“高校应当加强预算绩效管理，建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的全过程预算绩效管理机制”。但目前我国各级财政部门还未开始实行部门预算支出绩效和评价管理，譬如，安徽省财政厅为推进全过程预算绩效管理，提升财政资金使用效率和政府部门管理水平，才从2018年正式开始对纳入省级财政所属预算单位的部门预算安排的所有项目支出预算开展绩效自评工作，确保绩效自评覆盖率达到100%；各级教育主管部门，也未针对高校教育事业发展的规律，设计出符合高等教育行业特色的预算绩效管理与评价制度，还仅仅停留在省级政府部门预算层面，譬如，在一级指标和二级指标的设计上面，具有明显的政府部门预算考核评价特点，在《安徽省财政厅关于开展2017年省级项目支出绩效自评工作的通知》（财绩【2017】1302号）文件的附表《项目支出绩效自评表》中，我们发现绩效指标主要分为产出指标（50分，包括数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等）、效益指标（30分，包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等）、满意度指标（20分，包括服务对象满意度指标等）；各高校没有将预算执行考核结果与校内各部门的年度考核相挂钩，没有将绩效管理与预算管理做到有效整合，没有建立容易操作的绩效考评指标体系，考评责任、奖惩制度不够明确，没有形成切实有效的绩效评价工作机制，从而影响了高校预算绩效管理的发展【3】。
2.4预算全过程管理力度不够
目前我国高等学校预算编制部门归口于财务部门，负责监督校内各单位预算的执行，并对各部门预算执行情况进行事中和事后的监督检查。而高校在预算执行过程中，相应的监管部门并没有做到实时监管，譬如，财政部门和教育主管部门，对高校财政预算绩效管理缺乏有效监督，各类社会中介机构（会计师事务所）参与财政预算绩效管理的积极性不高，内、外部审计部门对财政预算绩效管理也缺乏科学合理的评价准则，有时还会存在主观臆断情况。这些情况不能如实反映预算执行的效率，还会导致预算资金在缺乏约束的考核环境下随意使用，偏离预算的原定用途[4]。
3完善高等学校财政预算绩效管理的途径
3.1加快高校内部控制建设
高等学校内部控制应当“以预算管理为主线、以资金管理为核心”，做到突出重点。高等学校预算必须覆盖所有经济业务，而所有的经济业务也都必须以预算为前提。围绕预算管理建立内部控制体系，有助于带动政府采购、资产管理、建设项目等所有涉及经济行为领域的内部控制的改善，从而提高资金的使用效率，促进高等教育事业发展。某高校的具体做法是结合本校事业发展的特点，当年组织开展内部控制基础性评价工作,确定单位主要经济活动的管理结构,对照内控规范和相关法律法规的要求,全面梳理单位层面和业务层面的相关业务流程,找出风险点,并采取控制措施,进行内控设计，并组织实施。次年初，学校邀请具有资质的会计师事务所与学校内部审计部门，共同组织对内控实施情况进行评价，并出具评价报告。学校根据评价报告提出的建议和意见，对内控建设中存在的问题进行修正，从而完善内部各项制度的建设与执行,使各项业务工作得到有效控制、相互监督,为提高依法治校、科学理财水平,提供制度保障。
3.2构建高校“两会”联动机制
所谓“两会”，即指高等学校的校长办公会和预算管理委员会。通过明确“两会”的责任，可以使预算编制工作能在一个有序地环境中规范操作。某高校的具体做法是，成立由校长担任组长，总会计师担任副组长的预算管理委员会，其成员涵盖了工会主席、财务领域专家、职代会代表、相关职能部门（教学、科研、后勤、行政）负责人等，负责绩效预算的具体工作。具体负责审议预算管理有关制度和规定；审议和确定预算总体目标，提出预算编制的方针和程序；审议学院整体预算方案和校内各单位的预算草案；在预算编制、执行过程中，对各单位发生的分歧和问题予以必要的协调；将经审查过的预算提交学校党委会，通过后，下达正式预算；审议预算报告，在认真分析、研究的基础上提出改善建议；制订绩效预算的方案，建立预算绩效评价体系并监督预算执行。预算管理委员会通过对校内各部门报来的预算，结合当年学校财力情况，进行可行性论证，对项目支出预算的预算绩效目标进行重点审查，汇总后提交校长办公会进行讨论。校长办公会负责批准预算绩效方案，并要求各部门结合年度工作计划（或项目实施计划）合理安排预算执行进度[5]。通过“两会”之间的联动，从源头上对规范高等学校预算绩效管理的制度构建，能起到积极作用。
3.3精细编制年度预算
由于存在预算编制粗放，预算执行效率低下，导致预算编制和执行易脱节的现象，高校应当精细编制各年度预算。某高校的具体做法是，采用“二上二下”的预算编制原则，在编制年度预算前，由二级部门报送预算年度的资金支出安排情况，由财务部门汇总后报校预算管理委员会，校预算管理委员会对各个二级部门上报的资金支出安排情况进行可行性分析论证，形成总的预算盘子；再由财务部门将各部门的预算控制数下发，由各部门根据预算年度工作计划，对支出进行适当调整，最后上报财务部门，财务部门将汇总数据报校长办公会讨论通过后上报教育主管部门和财政部门，这样的预算才能更加符合实际，同时也便于执行。
3.4构建符合高校行业特点的预算绩效评价体系
教育主管部门应当积极与财政部门做好沟通，根据高校特殊行业的特点。从预算绩效目标的设计、预算绩效指标的确定、预算绩效考核的标准，制定相关制度，形成一整套容易操作预算绩效评价体系，确保有章可循,实现制度的绩效化；各高校应该根据本校实际情况，通过日常实践，分别从部门预算的编制、执行、监督和评价的各方面，设立相应指标，设计考核标准，逐步建立符合本校特点的绩效评价和考核奖惩制度。这里我们可以借鉴《我国高等学校预算绩效评价指标及指标说明》[6]，将预算绩效指标设置为五级指标，并下设学生生均设备费、教职工人均获取经费额、教师人均科研经费、预算支出完成率等等一系列指标，使之量化细化，便于对绩效预算执行结果进行评价，从而更好地为领导谋划高校今后发展，做好数据参考。也可以通过采用定性指标和定量指标相结合的方式，定性指标根据指标完成情况可分为达成预期指标【100-80%（含）】、部分达成预期指标并具有一定效果【80-60%（含）】、未达成预期指标且效果较差【60-0%（含）】三类，对未完成原因要及时进行分析，说明偏离目标、不能完成目标的原因，提出改进措施。另外，各高校还应当建立适当的考核奖惩制度，通过对预算从编制到执行，利用“事前-事中-事后”等多方面进行综合评价，将各部门预算执行考核结果与部门年度考核、职称晋升、职务升迁等相挂钩，对绩优部门责任人给予奖励，绩差部门负责人给予一定的惩罚，同时适当缩减下一年度部门预算，不断增强全员参与的积极性和创造性。
3.5构建全社会共同参与的财政预算绩效管理监督机制
为了加强对财政预算绩效管理的有效监督，各级财政部门应当制定预算绩效管理有关制度，负责组织预算绩效管理工作；社会中介机构作为独立第三方，拥有大批的专业人才，能够为高校预算绩效管理提供经验和理论实践支持，也能客观公正的评价高校预算绩效管理；内部审计部门是预算绩效管理的内部管理重要力量，高等学校应当充分发挥内部审计的专业力量，加强对高等学校内部各职能部门和院、系的预算业务的日常监督，建立以审计、纪检监察等部门为主体的内部监督机制，推动高等学校审计工作常态化建设，譬如，安徽省教育厅于2016年开始，每年一次的预算执行与财务收支审计。高等学校还应成立由相关专家组成的预算绩效考核工作小组，对各部门预算执行情况进行评价，并根据评价结果，督促有关部门对存在的问题及时整改，不断提升高校自身的预算管理水平。只有全社会共同参与，加强对高校预算绩效管理指导和监督，才能提高高校预算绩效管理的公正性和权威性。
4结语
近年来，随着我国高等教育改革发展的不断深入，高校资金来源多元化、多样化现象已日趋明显。因此，在新形势下，高校实施预算绩效管理具有十分重要的意义。但我们也要清醒的认识到，预算绩效管理是一项极其复杂的系统工程，不是一朝一夕所能完成的，同时，预算绩效管理目前在我国高校中还没有全面推行，仍处于理论研究阶段。为此，需要我们财务工作者，能在日常的财务管理中加以提炼和总结，从而推动高校健康、和谐且稳定地发展。
参考文献
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[2]房常华.高校预算绩效管理机制研究[J].财经界(学术版),2014.3
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[5]曹寸,桑晨燕.高校绩效预算实施思考[J].财会通讯(综合版),2014,2
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