“对 经济 学家来讲，公共政策的 研究 既是挑战，又会遭受挫折。不仅公共政策的制定过程而且其结果均不符合人们的期望” (Daniel W. Bromley,19
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9)。 Adams(18
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6)认为“国家干预的后果是既解放又束缚，既创造又毁灭”。对政府适当行为或者说公共政策 理论 基础的研究自亚当.斯密以来，围绕着政府与市场的关系进行了无数的探讨。
每当现实经济环境发生巨变之后，这一论题都被提出来重新探讨一番，遗憾的是，经济学家至今仍然没有取得一致的看法。 目前 对政府适当行为研究的理论可以分为三种，即亲善市场论、国家推动 发展 论与市场增进论。
市场亲善论是新古典经济学框架下公共政策的基础，政府定位于对市场协调失灵的弥补，强调的是市场的基础地位。国家推动发展论则对市场机制解决协调失灵的前景甚为悲观，强调政府干预的普遍性，认为市场应该在很大程度上为政府所干预和引导。
上述两种理论将政府和市场看作替代品。Aoki, Murdock, and Okazaki(19
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8)则坚持市场增进论的观点，认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。这些理论都是基于特殊经济的经验基础上得到的一般性结论，对于不同的体制有着特定的价值，是一种针对不同经济制度的横截面研究。
如果纳入制度变迁的框架，三种理论则描述了政府在制度变迁中的角色变化：国家推动发展论适用于制度变迁的初期，政府首先构造出一个市场的基本框架；然后政府职能转变为呵护民间部门的协调发展；民间部门足够发达，亦即市场发育相当成熟之后，政府开始退居幕后，为市场失灵拾遗补缺。 这是经济学家设定的一种理想的路径。
隐含的假设是制度变迁具有确定性和可预见性，本质上是新制度经济学努力回归主流经济学阵营的一种反映。但是制度变迁具有迂回性，政府身份缓释的假定至少在转轨经济中是不成立的。
正如Matthews（1986）所言“制度变迁具有复杂性和结果的不可预知性，这些主要特征导致它具有最终目标的随机性”。制度变迁具有周期性，它会经历制度僵滞——制度创新——制度均衡——制度僵滞的过程（程虹，2000），与此相对应的是政府财政压力的周期波动。
这一特征在 中国 二十多年的改革进程中体现的特别明显。此为其一。
其二，这些理论是对政府行为进行的规范 分析 ，也就是说政府应该怎么做。经济学本质上是一门解释的学问，现实既为经济解释提供了实验的机会，也决定了经济解释相对的适应性。
对公共政策理论基础的探讨如果纳入了规范分析的范畴，就在一定程度上违背了经济解释的初衷，而脱离了现实的制度框架的探讨便会变得毫无根基。 因此,对公共政策理论基础的探讨的一般思路是: 在制度框架内对政府行为的经济解释。
选择不同的制度框架，推演出不同的政策含义，既可以减少经济学者总是试图将各种特殊性判断提炼为普适性结论的企图引发的争论，又可以避免经济学家欲指点整个世界而无人喝彩的尴尬 。由于制度变迁是公共政策的存在缘由（Daniel W. Bromley,1989），因此对周期性制度变迁中，特别是转轨经济国家政府行为的研究，就应该立足于对引起制度变迁最重要变量的研究。
穷则思变，财政决定改革的起因和路径。因此，将研究锁定在财政压力周期变动的框架内，对政府行为目标的探讨是合适的。
从财政的视角研究政府的行为，可以洞悉公共政策的理论基础。但主流经济学中对此的讨论极少。
只有少数的几个人对此有过论述。 熊彼特（1954） 认为，从国家财政入手的研究 方法 ，在用于研究 社会 发展的转折点时，效果尤为显著。
在社会的转折时期，现存的形式相继殒灭，转变为新的形式。社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机。
财政体制与 现代 国家制度有着密不可分的联系，财政不仅有助于国家的诞生，还有助于其发展。这不仅是因为支持国家正常运转的官僚体系就是随着税收体制的建立而建立起来的，而且更重要的是，国家借助财政可以日益扩大其管辖权，并把其意志逐渐渗透到市场经济活动中。
因此，一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。 Hicks（1969） 的研究可以看作是对熊彼特观点的一种注解。
他认为财政压力是市场经济在欧洲的形成，亦即民族国家兴起的最主要动因。其中的逻辑为：君主们需要大笔金钱去支付战争费用，国
