摘 要 诉讼外行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，对促进行政机关依法行政、推进建设法治国家、充分发挥检察机关监督职能具有重要意义。在我国构建诉讼外行政检察监督具有法治和现实可行性。
关键词 诉讼 行政 检察监督
作者简介：李申，江苏省江阴市人民检察院助理检察员;唐丽英，江苏省江阴市人民检察院研究室主任。
一、诉讼外行政检察监督概述
（一）诉讼外行政检察监督的概念
诉讼外行政检察监督，是指检察机关通过诉讼以外的方式对行政机关及其行政执法人员的行政执法行为进行法律监督。
诉讼外行政检察监督，因不采用诉讼的形式，而是通过其他方式实现检察权对行政权实施法律监督，这在西方国家并不常见。因为西方国家多实行三权分立，立法权、行政权和司法权分工明确、各司其职。检察机关要么隶属于行政机关（司法部），要么存在于法院内部，当国家利益或者公共利益受到侵犯或者面临挑战时，代表国家提起行政诉讼或者参与行政诉讼。在西方国家，有权对行政权实施监督的国家机关只有议会和法院，最主要的是法院。法院作为审判机关，遵循不告不理原则，要通过对具体行政案件的审理监督行政机关，必须由行政相对方的当事人提出诉讼，或者由作为公益代表人的检察机关提起诉讼或者参与诉讼。采用诉讼外行政检察监督有违反“三权分立原则”以及“司法最终裁决原则”之嫌，故在西方国家基本不采用。
我国并非三权分立，而是实行人民代表大会制度，政权组织形式是人民代表大会领导下的“一府两院”，检察机关是我国的法律监督机关，由人大产生、对人大负责并报告工作，其享有对行政权进行监督的宪法授权，因此，既可以通过对行政诉讼的判决、裁定按照审判监督方式提出抗诉对行政机关进行监督，也可以通过发出检察建议或者纠正违法通知书等诉讼外方式对行政机关的行政违法行为进行监督。
（二）诉讼外行政检察监督的特征
1.监督主体的法定性。诉讼外行政检察监督的主体是检察机关，这是由我国最高法――宪法规定的。检察机关作为监督的法定主体，但是由哪个部门或者人员行使具体的监督职责则由检察机关根据内部分工进行调整，或者由民行部门，或是由控申部门，或是由侦查监督部门，或是由检察机关派驻乡镇检察室。
2.监督客体的广泛性。诉讼外行政检察监督的客体是非常广泛的，理论上包括行政机关的一切执法行为，但是鉴于检察机关自身力量的有限性，对行政机关执法活动的监督应选择重点部门和重点领域。
3.监督方式的多样性。诉讼外行政检察监督的方式具有多样性，既包括发送检察建议、纠正违法通知书、督促履职意见书等，也包括对行政机关相关人员贪腐、渎职犯罪进行立案侦查等。
4.监督效力的不确定性。诉讼外行政检察监督多是一种程序性的监督，目前因其缺乏部门法的明确规定，故检察机关对行政机关的诉讼外监督具有效力的不确定性，如检察机关对行政机关发送检察建议，如果行政机关重视，则会产生相关监督的效果，但如果行政机关不重视甚至不予理睬，检察机关因缺乏实质性强有力的下一步举措而致使监督的效果大打折扣。
二、诉讼外行政检察监督的必要性
（一）行政机关依法行政的客观需要
行政权涉及国家、社会的方方面面，对国家治理、环境保护、人民生活具有至关重要的影响。但是作为对人民群众影响最大的公权力――行政权，常常由于行政机关及其工作人员的违法行政而给国家、社会和人民生活造成损失和危害。现实生活中，行政违法行为普遍存在，这不仅侵害社会和人民群众的切身利益，也造成行政机关威信下降。如何监督行政机关依法行政，成为一个世界上普遍存在的难题。
在我国，虽然对行政机关行政权的监督有很多，比如人大监督、行政机关内部监督、审计监督、社会舆论监督等，但这些监督要么监督过于形式或者内部监督虚化，要么监督缺乏刚性，监督效果并不尽如人意。检察机关作为我国专门的法律监督机关，对行政机关的监督具有宪法明定性、监督专业性、监督效果外向性等特点，其能有力地促进行政机关依法行政。
（二）法治国家建设的历史需要
法治是现代文明国家的标志，按照古希腊哲学家亚里士多德的观点，法治具有两重含义：已经建立的法律获得普遍的服从;大家服从的法律本身应是制定良好的法律。法治国家应该是本国制定良好的法律获得人民的普遍遵守，国家的权力能够有效运行，人民的权利得到尊重和保障。法治国家的政府是有限政府、规范政府，即受到监督和制约的政府。行政权力及于人民生活的方方面面，具有实施积极性、效力强制性等特点。源于行政权力的公共性、手段性、自主性、一元性、时效性以及主体与客体的不对等等因素，行政权力具有自我膨胀特性。
因为我国行政机关在决策方式和程序机制方面存在瑕疵，造成行政执法存在大量不规范、不合法现象，甚至出现以权谋私和渎职犯罪问题。出现这种现象的关键在于对过于集中的行政权力缺乏实质有效的制约和监督。解决这些问题的关键在于构建规范、合法、全方位的监督体系实现对行政权力的全面监督，解决现行事前监督缺位、事中监督弱化、事后监督虚化的状态 。
中国共产党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，并提出各级政府必须在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，同时，也提出了要深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制，加大关系群众切身利益的重点领域强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。并明确了强化对行政权力的制约和监督，包括司法监督，检察机关作为国家的法律监督机关，强化检察机关监督尤其是诉讼外行政检察监督不仅是其履职所在，更是当前我国建设法治国家的历史需要。
（三）参与社会管理创新的时代需要
当前，人民群众对公平正义的要求越来越高，因行政机关作为最重要的社会管理主体，人民群众对社会公平正义的要求更多地集中在行政执法和行政管理领域，行政违法或侵权更容易引起人民群众的不满。检察机关作为国家专门的法律监督机关和司法机关，通过执法办案，参与社会管理，通过加强对行政执法的监督，更好地实现社会公平正义。检察机关拥有特殊的国家强制力，以切实监督政府及其他社会管理主体遵照相关法律、法规和制度进行管理，一旦出现违规操作，可以及时介入，用法律监督的全过程来调整与社会管理不协调或者影响社会管理机制实施、推行的行为，使其恢复到社会管理的法律框架之内。 强化行政检察监督，参与社会管理创新，使其在规范社会行为、化解社会矛盾、实现社会公平正义等方面发挥更大作用。
（四）检察机关依法履职的现实需要
根据我国宪法规定，人民检察院是我国的法律监督机关，其职责是行使法律监督权，保证国家法律的统一和正确实施。作为国家专门的法律监督机关，人民检察院对行政机关及行政人员是否依法行政具有当然的监督职责。宪法规定的这种监督，应是一种系统监督，即对行政机关行政执法的全过程进行监督，而非只是监督某一个时间段。但根据现行的法律规定及实践运行，行政检察监督的对象只是对人民法院审判的行政诉讼。通过对进诉讼程序行政行为进行检察监督是一种事后监督，是对行政违法行为的纠正和对公民权利的救济手段，但是这种监督因其滞后性，经常造成损失的无法挽回。而诉讼外的行政检察监督可以前移监督时间，在行政机关实施行政违法行为前或者行为中及时发现，督促行政机关及时纠正，减小违法行政行为的社会危害性，减少或者避免损失。
因此，推行诉讼外行政检察监督是检察机关延伸法律触角，依法履行法律监督职能的现实需要。
三、诉讼外行政检察监督的可行性（合法性）
（一）宪法的规定
（二）人民与社会的期待
当前我国正处于社会转型期，深化改革面临着贫富差距拉大、社会阶层分化、干群关系失调等诸多问题，再加上行政机关个别领导及工作人员为了所谓的政绩和个人私利，在征地拆迁、资源开发、环境保护、公共服务等方面存在违法行政或者不作为，致使政府威信降低，人民群众和社会对政府及其公职人员蔓延着一种可怕的不信任。随着法制宣传的不断推动，人民群众逐渐认识到检察机关法律监督机关的地位，特别是检察机关在反腐败方面发挥的重大作用，开始对检察机关产生更高的期待，即期待人民检察院对行政机关及其行政行为加大监督的力度。目前，日益增多的群众到检察机关申诉或者举报行政机关及其工作人员在拆迁安置、环境保护等方面的违法行为就是明证。而以前检察机关囿于法律规定的不明确和人事、财政受制于地方政府，对行政机关执法行为的监督不力。要回应人民和社会的期待，检察机关必须积极作为，深化司法体制改革，十八届四中全会提出检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正，作出这项决定目的是为了强化对行政执法行为的监督。
（三）检察机关具有监督能力
行政检察监督工作效果一直不太显著，一方面基于法律规定不明、各机关认识不同，另一方面在于检察机关自身监督能力不足。目前，检察机关对行政机关的执法监督工作都设置在民事行政检察部门，检察机关各级领导都逐步改变了“重刑轻民”的执法观念，加强了从事行政检察监督工作的干警配置。为适应行政监督工作的专业性，多地检察机关在招收检察新人时，明确要求招收行政法、行政诉讼法等专业的硕士生，甚至是博士生。除加强人员的力量配置外，部分基层检察机关的派驻乡镇检察室在其工作中也能及时发现行政违法行为，行使监督职责。另外，随着行政与司法衔接的进一步加强，检察机关在办理刑事案件审查批捕、审查起诉过程中，也能及时发现公安机关行政处罚以及税务机关、工商机关等以罚代刑等违法行为，行使监督职责。检察机关反贪局、反渎局等部门对自行发现以及群众举报的行政人员行政违法行为涉嫌职务犯罪的，依法进行立案侦查，保证监督的强制性和威慑性。因此，检察机关目前的职能配置相对健全，能够有效开展诉讼外行政检察监督。
