摘要：构建以存款保险为核心的有序风险处置机制是各国应对金融危机的实践经验，我国《存款保险条例》赋予了存款保险早期纠正和风险处置的职能，但目前我国尚未建立明确的市场化风险处置机制。根据存款保险风险处置机理，运用激励相容的理念，探讨运用存款保险机制处置金融机构个案风险的问题。研究认为，在现有制度框架下推进存款保险风险处置工作存在认知不统一、触发机制不明确、市场理念落地难、新机制构建难等问题，进而提出在金融改革整体框架中纳入存款保险因素、明确风险处置的触发机制、构建激励相容的市场化处置机制等政策措施，对加快构建以存款保险为平台的风险处置框架有重要的参考价值。
关键词：存款保险；风险处置；触发机制
引言
党的十八届三中全会提出“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。2017年第五次全国金融工作会议提出“明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出”。党的十九大和2017年中央经济工作会议提出要打好防范化解重大风险攻坚战，金融风险首当其冲。2018年中央经济工作会议要求继续打好防范化解重大风险攻坚战。防范化解金融风险的关键是通过良好的制度设计对风险进行疏导、识别和管理。国际实践表明，有效的存款保险制度是防范化解金融风险、维护金融稳定的长效机制。存款保险制度发源于美国，历经数次危机验证，存款保险处置理念和成效得到普遍认同，世界各国陆续引入这项制度，特别是2008年金融危机后，各国普遍强化了存款保险职能。国外学者结合危机实践对存款保险制度机理及风险处置作用进行了长期充分的研究。1993年我国首次提出建立存款保险基金以来，国内学者对存款保险制度进行了许多有益的探讨，特别是近年来国内学者在研究存款保险保障存款安全、维护公众信心功能的同时，对推动建立有序的风险处置框架和存款保险在其中的作用进行了一些探索性研究。万荃（2016）研究了美国以存款保险为主的有序风险处置机制改革，认为美国有序风险处置机制改革的经验在于强化了中央银行和存款保险在防范化解金融风险中的核心作用，确定了以存款保险为主的市场化风险处置机制［1］。冯鸿凌（2018）研究发现美英日三国在2008年金融危机后强化了存款保险风险处置职能，进而提出借鉴国外实践经验，从提高机构地位与权限、丰富风险处置手段等方面完善我国存款保险风险处置职能［2］。王永钦、陈映辉、熊雅文（2018）研究指出存款保险制度增强了储户的风险意识，打破了民众刚性兑付的惯性思维，有助于银行之间的有序竞争，对深化我国金融体系改革具有重要的意义［3］。纪洋、边文龙、黄益平（2018）研究认为对于后期推行显性存款保险的国家而言，显性存款保险通过提供有限保险，减少了道德风险，显著增加了银行退出的概率，降低了系统性金融风险，提出我国存款保险的制度设计应以降低金融体系整体风险为核心［4］。综上所述，国内学者从理论层面研究了存款保险制度防范系统性金融风险的功能，从制度层面研究了国际存款保险制度发展趋势、提出完善我国存款保险风险处置职能。但国内尚没有从实务层面研究存款保险风险处置工作的难点及如何推进的成果。实际上，我国尚无运用存款保险机制处置金融机构风险的案例。本文将从实务层面进行探讨。
一、我国存款保险制度具有早期纠正和风险处置职能
2015年5月1日，我国《存款保险条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着我国存款保险制度由隐性向显性过渡，由全额转变为限额。《条例》明确赋予了存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置的职能。《条例》规定了存款保险基金管理机构可以采取早期纠正措施，并明确了使用存款保险基金的四种情形和三种方式，以及建议监管权。根据规定，当投保机构严重危及存款安全以及存款保险基金安全时，存款保险基金管理机构可以要求投保机构采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。存款保险基金管理机构在担任投保机构的接管组织、实施被撤销投保机构的清算等四种情形下需在7个工作日内偿付存款人的被保险存款。存款保险基金管理机构可以选择三种方式使用存款保险基金：直接偿付；委托其他合格投保机构代为偿付；为其他投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，促成其收购或者承接被处置投保机构的资产负债。存款保险基金管理机构发现投保机构有《银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。国务院批复文件明确存款保险基金管理工作由中国人民银行承担。《条例》出台后，中国人民银行原行长周小川对存款保险早期纠正和风险处置框架有完整的论述：“一是出了问题可以早期纠正，争取出大问题之前被接管和收购承接；二是关闭破产。进入破产程序之后，可以成立债权人委员会，取代股东权力，并组织清盘。清盘过程中又可以重组，这又可绕回到重组的路上。”［5］存款保险的制度框架有助于多数情况下实现收购兼并，但同时仍有一部分机构破产清盘，可以避免道德风险。可以说，存款保险处置金融机构风险分机构退出和股东退出两种情形，即破产清算和重组。国际实践表明，95%以上的倒闭投保机构是采取收购承接的重组方式来处置，很少使用直接偿付走破产清算的方式。《条例》出台后，中国人民银行积极推进存款保险工作，建立并完善存款类金融机构投保手续办理、保费缴纳等工作机制，加大现场核查力度，确保投保机构数据真实，稳妥推出差别费率和存款保险评级，有效发挥存款保险制度的风险约束和校正作用，注重存款保险宣传。特别是2016年以来，中国人民银行积极探索金融机构市场化风险处置路径，进一步发挥存款保险早期纠正和风险处置职能，推动建立市场化法治化的银行业金融机构退出机制，取得了一定效果。可以说，目前我国存款保险制度稳步实施，以存款保险为平台的金融风险处置框架正在积极推进。
二、运用存款保险机制处置金融机构风险面临的困难
理论上讲，《条例》的正式施行从制度层面解决了金融机构市场化退出机制的问题，但在顶层配套机制和相关法律衔接尚未完全到位、社会认知基础不足的现状下，实务层面推进我国存款保险市场化处置工作仍然面临一些现实困难。
（一）认知不统一
金融机构是典型的高杠杆经营，吸收大量公众存款，风险处置涉及公众利益。处置金融风险的相关部门认识统一、责任明确、形成合力是做好处置工作的前提。现阶段相关各方对存款保险风险处置的认识不一致。一是对存款保险在风险处置中的定位有不同认识。在现有的法律制度框架下，存款保险在风险处置中承担“付款箱”功能，或是早期介入、主导风险处置工作，相关部门存在分歧。二是对存款保险风险处置理念和功能认知不足。有些部门特别是地方金融部门将存款保险风险处置视同为金融机构破产清算，等同于金融机构行政化退出，并认为金融机构个案的风险处置存在引爆大面积支付危机的隐患。同时，地方政府对存款保险的技术资金优势、及时处置风险的能力认识不足。以农村信用社①为例，改制化险工作已推进多年，经营较好的农村信用社已经全部改制完成，但部分农村信用社改制化险工作目前已经很难推进、改制后续问题不断暴露。在此背景下，部分地方政府仍将改制化险作为当前化解农村信用社风险的治本之策，而对运用存款保险处置金融风险积极性不够。
（二）触发机制不明确
金融机构经营具有特殊性，即使经营失败、实质资不抵债，仍可通过新的存款来维系生存，所谓“吃完股本吃存款”，很难像实体企业一样如果经营失败，将自发走向破产。因此，金融机构的风险处置应该是外部相关职能部门发起和主导的。但目前制度层面关于金融机构风险处置的触发条件不够明确，规定过于笼统。如《银监法》）第三十八条、第三十九条规定的银行业金融机构被接管或者被撤销的前提全部为定性描述，法律理解和解释空间较大。实践中，尽管部分区域金融风险突出，高风险机构数量较多，特别是个别农村信用社改制后迅速“返贫”，严重资不抵债，危及存款及存款保险基金安全，但相关部门坚持认为金融风险是经济周期性因素导致，随着经济的好转，风险能够得到逐步化解，风险尚未达到相关法律规定的需要监管部门采取接管或撤销的情形。此外，对地方金融机构进行风险处置，会牵扯到地方政府的管理和风险处置责任、监管部门的监管责任。强化问责也是相关各方处置金融机构风险积极性不高的原因。
（三）市场理念落地难
存款保险处置的核心理念是强化市场纪律，防范道德风险，让“做坏事要付出代价，投资要承担风险”。理论上讲，金融机构经营失败后，股东要依法承担损失，股本依法清零；经营层高管要依法承担经营失败的责任；地方金融部门的管理责任和监管部门的监管责任要依法追究。但在实践中，金融机构股东特别是自然人股东人数众多，股权清零容易引发群体事件；国有股权的清零事关国有资产流失等问题，涉及财政、国资等多部门事权，协调难度大。此外，对农村信用社社员（股东）权益归零与现有农村信用社管理体制不相适应，农村信用社高管由农村信用社省级管理机构（以下简称省联社）提名、任命，社员（股东）并未真正参与公司治理，但在处置中将社员（股东）权益清零，权责不对等，有失公允。进一步深究责任，对金融机构高管经营责任、主管部门管理责任和监管部门监管责任的责任界定及问责在现有制度框架下尚无法实现。过严惩戒会加大处置工作的难度，过宽惩戒容易滋生道德风险。如何平衡防范道德风险和处置金融风险，是存款保险市场化处置的关键。
（四）新机制构建难
风险处置的目标是实现经营机制的转换，确保处置效果，防范处置后金融机构的再次“返贫”。根据规定，我国存款保险基金管理机构可以通过市场化的方式遴选收购承接方，通过提供担保、损失分摊等方式促成收购承接方对被处置金融机构的重组。构建治理新机制是存款保险风险处置工作的重点和难点。以农村信用社为例，完善法人治理结构、强化内外部约束机制一直是农村信用社体制改革的核心。客观地讲，历次改革并未完全实现这一目标。现阶段农村信用社在管理体制、风险防控机制等方面仍存在明显差距，特别是行业行政管理模式与农村信用社改革发展现状不相适应的问题较突出。以存款保险运用收购承接方式处置农村信用社为例，如果收购承接方为农村信用社系统机构，公司治理仍然受省联社的行业行政管理，则显然未实现新的治理机制；如果收购承接方为城市商业银行、全国性商业银行或者其他省域的法人金融机构，在保持农村信用社县域法人地位和数量稳定的改革总体要求下，重组后金融机构的身份、收购承接方摆脱省联社的行业管理等问题，突破了国办发〔2004〕48号文件“由省级人民政府全面承担当地信用社的管理和风险处置责任”相关精神，需要国家层面的特批。在现有制度框架下，如何发挥存款保险基金管理机构在重组后新机构公司治理中的积极作用，协调解决重组后新机构与行业管理部门的关系，保障治理机制与农村经济相适应等都是构建新机制的难题。在新一轮农村信用社改革方案尚未出台情况下，单兵突进，运用存款保险机制化解农村信用社风险，对农村信用社系统风险处置工作缺乏整体协同性，处置不当容易形成地方攀比，滋生道德风险.
三、相关建议
（一）建议在金融改革整体框架中充分体现存款保险制度因素
一是2018年11月13日公布的银保监会三定方案明确提出政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部、全国性股份制商业银行监管部等部门具有“提出个案风险监控处置和市场退出措施并承担组织实施具体工作”职能，鉴于当前存款保险基金管理工作由中国人民银行承担，建议在中国人民银行职能的顶层设计中明确存款保险与银保监会在个案处置中的职责分工，或者国务院层面出台规定进行明确。二是建议将存款保险风险处置机制纳入农村信用社风险处置工作整体改革框架中，明确地方政府承担风险处置责任的方式，进一步推进省联社去行政化改革。三是建立对风险处置责任的问责机制。建议国务院金融稳定发展委员会尽快制定对金融监管部门和地方政府的金融管理和风险处置履职问责制度，明确问责事项和工作机制，对早期介入处置风险、风险爆发被动处置区别问责，鼓励和倒逼地方政府和监管部门对金融风险早发现、早处置。
（二）明确风险处置的触发机制，完善相关法律法规衔接
一是明确“接管”触发条件。我国《商业银行法》第六十四条规定“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时”。《银监法》第三十八条规定“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的”。在上述法律规定的情形下，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。在存款保险制度已经建立的情况下，建议参照国际通行做法，将资本充足率低于某个阈值作为实行接管的触发标准。二是明确风险处置的实施主体。从制度层面看，我国风险处置实施主体有监管部门、存款保险基金管理机构和地方政府，但识别出风险后，风险处置的主导部门、处置程序仍不明确。建议尽快从制度层面进行明确。三是完善相关法律法规的衔接。完善《条例》和《银监法》《商业银行法》的衔接，明确监管部门实施接管后，由存款保险基金管理机构担任接管组织，运用市场化手段恢复被接管机构的正常经营或者顺畅退出市场。推动《条例》升格为法律，提高存款保险的立法层级和效力，便于与相关法律法规的衔接。
（三）构建激励相容的市场化处置机制
一是充分调动各方积极性。按照“权责对等、激励相容”的理念，以构建正向激励的处置机制为核心，在严肃市场纪律的同时，充分调动地方政府处置风险的积极性。如允许地方政府通过减免税收、划拨资产、处置维稳等方式来承担风险处置责任，而不是简单的直接出资。二是采用渐进方式推进处置工作。区别于中央银行票据兑付工作的阶段性特征，存款保险制度是风险处置的长效机制，建议采取渐进的方式推进市场化处置理念，缓释处置风险引发次生风险的压力。存款保险风险处置工作起步阶段，可采用股权打折而非清零的方式来体现市场纪律，稳定股东特别是自然人股东情绪，平稳处置风险；待工作机制运行平稳后再实行股权清零，防范道德风险。
（四）夯实存款保险市场化处置理念的社会认知基础
一是适度宣传存款保险风险处置职能。我国存款保险制度仍处在起步阶段，社会公众及政府部门对存款保险制度的认知以及存款保险制度自身的公信力建设需要时间。建议进一步加大存款保险知识宣传力度，在宣传存款保险保障存款、稳定公众信心的同时，适度宣传存款保险风险处置功能，宣传“收购与承接”等存款保险风险处置概念，为存款保险风险处置职能发挥提供社会认知基础。二是持续推进金融体系的市场化改革。有序打破金融产品的刚性兑付，允许债券市场的“有序违约”，让金融体系风险释放成为常态，营造“投资是要承担风险”的市场氛围，培育壮大理性投资者群体，真正发挥市场在金融资源配置方面的决定性作用。
参考文献：
［1］万荃.美国构建以存款保险为主的有序风险处置机制改革经验［J］.征信，2016（5）：68-71.
［2］冯鸿凌.美、英、日存款保险风险处置实践与启示［J］.征信，2018（3）：77-80.
