民生审计促进经济发展作用研究
一、民生审计的本质及分类
（一）民生审计的本质 民生包括个人和社会两个层次。个人层次分为物质和精神两个方面，其中物质包括生计、生活两块。生计是为了保障基本的生存需要，是生存的初级阶段；生活带有追求品质的成份，是生存的高级阶段，如生活环境、生活质量等。个人需要得到满足后，人们会追求社会层次的需http://wWW.LWLm.cOM要。社会层次分为社会治理方面，如对廉洁高效政府的需求；和社会制度方面，如呼唤公平正义。所以民生审计重点关注“国计民生”问题，我国的社会主义国情决定国计与民生同等重要，民生审计的本质是向上为建立廉洁型政府——国计，下为百姓生计、生活服务——民生。 国外民生审计是随着新公共管理的兴起而引发的。新公共管理又提出公共财政的理念。新公共管理理论要求公共财政的目的是遵循“顾客导向”完善公共服务。近年来，国外最高审计机关都将民众普遍关注的公共服务作为审计的重点，积极地为提升公共服务的质量和水平而服务。防止或尽量减少政府机构或官员以牺牲公众利益做出有利于自身最优福利实现的公共选择，利用民生审计手段对政府的公共选择及运行中的资源耗费、运行效率进行评价和监督，最大限度缩小政府机构或政府官员与社会公众之间的利益分歧，使政府职能的目标和政府公共管理的选择行为最大限度为公众服务。在2007年5月份召开的世界民生审计会议上，英国、爱尔兰、瑞典、波兰等多国提交论文，强调以公民为导向开展审计服务。 目前中国社会最大的问题都聚焦于民生。民生权是中国社会所高度认同的最基本权利。中国强调的是国家生存和发展权，而西方更多的是强调个人的政治权利。在现阶段，对大多数中国老百姓来说，主要的问题是能否实现中国社会本身所认同的民生权。中共中央总书记胡锦涛在党的十七大报告中论述了执政党社会建设方略，提出构建“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐社会，正式突出将民生问题作为建设和谐社会的根本性和全局性问题。适应政治和社会发展需要，全国各地审计机关纷纷打出“民生牌”，积极探索民生审计的本质和应用实践。 （二）民生审计的分类 查阅了《辞源》、《汉语大词典》等关于民生相关概念的释义，提出民生的内涵如图： 其中生计是赖以度生的产业或职业；也指维持生活的办法；生活按照马斯洛的需求层次理论，生活就是维持自然人必须的基本条件，包括衣食住行四大方面；权益是民众依法享有的经济权利、政治权利、文化权利和社会权利，可以归结为生存权与发展权；廉洁是不贪财货，立身清白；公平是公正而不偏袒；正义是公正的、正当的道理。这种民生的分类方法正好和国计呼应。按照民生的分类相对应的本文把民生审计分为五个方面内容：生计审计、生活审计、权益审计、廉洁审计和公平正义审计。民生审计主要通过前三种审计维护公民合法权益、改善人民生活，通过后两者审计加快政府体制改革、建立责任政府。 二、民生审计产生的根本动因 （一）政治动因 民生审计通过廉洁审计、公平正义审计等内容一方面加速民主政治进程发展的需要，另一方面是建立“服务型”政府和“阳光”政府的需要。在我国党政合一的特殊政治体制下，既是“执政为民”理念的重要体现，也是加强党的建设的需要。民生审计以独立的监督者身份的制约与监督受托者履行责任的同时，还与政府有关部门取得沟通，与民生的需求联系在一起，适应来自政府项目和国家有关政策变更带来的挑战，以满足民生审计目标与政府工作目标的和谐统一与动态均衡。民生审计的发展离不开国家的政治制度环境，而变迁中的政治制度环境对民生审计的发展必然提出更高的要求，立足于本土的政治环境，又放眼于全球的政治环境，对发现的问题综合分析，从体制、机制、制度层面发现问题并提出改进建议，同时也促进民生审计理念的逐步提高。 （二）经济动因 保障国民经济平稳和较快发展，是我国经济发展的目标。政府的经济目标进一步体现为：充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡四大目标。从地方经济和社会发展来说，主要侧重于前面三个目标，即充分就业、物价稳定和经济增长。马克思认为，经济基础决定上层建筑。经济的发展离不开政治民主的保障，经济的发展又为政治民主提供厚实的物质基础。当前，民生就是民主的主要体现形式，因此，经济发展本身加快了民主和民生发展的进程，同时也对民生审计的发展提出更高的要求。 经济的发展总会出现一些有悖常规现象，如最近几年一大批违法违规问题随之审计公告频频曝光，引起社会公众的强烈反响，然而公告的违法违规行为在后续年度反复出现，这些反常现象对经济建设的稳定发展起到抑制作用。特别是随着经济的发展出现的腐败寻租行为，这些经济领域的犯罪行为因为特殊国情表现出隐蔽性强、危害性大等特点，于是出现林林总总的监督体系包括司法监督、审计监督、舆论监督等等，仅仅依靠纪检、监察、司法等部门监督很难把问题查清楚，因为这些部门对经济权利进行监督时，缺乏相应的技术手段，而民生审计本身具有经济监督职能，本身在审计程序、审计方法、审计公告、审计问责上还有审计准则进行规范和引导，所以民生审计本身就是经济发展水平高时的一种正想控制经济活动，保证经济平稳快速发展。 （三）社会动因 人的全面发展是社会发展的最高目标，这也是马克思主义的重要思想。民生问题是社会发展中的重要和突出问题，直接影响和关系到人的生存和发展。重视和解决民生问题，有利于维护社会稳定和发展，保障普通民众的根本权益。民生审计是保障社会发展的重要手段，有利于化解矛盾，树立党和政府在民众中的良好形象。 回望30年改革开放的过程，其实就是党和政府不断重视民生、改善民生的过程，从强调一切政策的出发点和归宿点始终要看人民拥护不拥护，赞成不赞成，高兴不高兴，答应不答应到提出三个代表的重要思想，强调一切要以提高广大人民根本利益为出发点，并且提出以人为本、立党为公、执政为民的执政理念。国家正在经历了从官本位到民本位，从民本位到人本位的历史性转变。这种发展中的理念革新正引导我们国家迈向民主政治文明的全新发展阶段。关注民生权益已成为民生审计的价值取向，并以科学发展、构建和谐社会的所有目标，从根本上满足广大人民的物质和精神追求，从这个意义上讲，以人为本，关注人民的生存和生活状况，成为民生审计的神圣使命。 （四）政府治理动因 政府治理理论方兴未艾。探讨的是如何正确和科学考量政府行为，政府行为的适当性，以及政府行为的有效性。长期以来，我国政府行为存在越位、错位和缺位的现象，在很大程度上降低了政府施政行为的效率和效果。民生审计通过融合廉政审计、经济责任审计、政府绩效审计等相关内容，有利于“廉洁、高效”政府的建立，从而在一定程度上促进政府治理。 在政府治理结构体系中，民生审计主要监控政府活动中出现的风险，包括风险识别、风险评估、风险应对、对新风险所面临的环境、政策进一步的识别与评估等等。民生审计在提高政府治理效率、加强和改进政府宏观调控、促进政务公开、最终为构建透明、规范、高效的政府服务。民主，是现代审计的主要手段，没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这一目的，没有现代民主这个目的，现代审计就失去意义。审计是民主政治的表现，民生与民主通过政府治理更好的融合在民生审计这一体系中。 三、民生审计在促进经济发展中的作用 （一）民生审计维护广大民众的合法权益 民众权益是指民众依法享有的经济权利、政治权利、文化权利和社会权利，可以归结为生存权与发展权。维护好民众权益对维护社会稳定、创建和谐社会发展具有重要的现实意义。保护广大社会公众的权益，保障民生，这是国家审计的宗旨，也是国家审计一路走来沿袭的基本路线。关注民生，关心民生、关心百姓疾苦、解决社保分配不公现象、缩小城乡差距，切实为何民众权益。 首先，民生审计促进社保体系完善。审计范围包括养老、保险、医疗、失业、工伤、生育等社会保险资金和社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障及社会捐赠等社会救助资金进行专项审计。社保审计主要审查这些居民的“养老钱”是否违规运营、平衡其他政府预算、或者挪作他用等等，促进良性社保体制的形成。通过民生审计，进一步解决社保不公的现象，促进多渠道筹措社保资金，积极探索维护民众的权益审计，将维护人民群众基本权益资金的根本利益作为出发点和最终目标，提高民生审计服务大局的自觉性、主观性和有效性，实实在在为百姓服务，同时注重揭示权益专项资金违法违规问题进而反映出的体制性障碍、政策型和制度方面的缺陷和管理漏洞，在第一时间感觉和抵御病害风险。避免挪用社保基金案的发生，为社保基金的监管提供可参考性建议。 其次民生审计促进教育卫生收入公平发展，与十七大报告中的“学有所教、病有所医”理念相同。近几年，国家财政加大对教育、卫生事业的投入力度，各类教育卫生事业迅速发展，特别农村免费义务教育的全面实施与农村医保的全面贯彻执行，从根本上解决农村低收入家庭上不起学、看病难、看病贵的根本问http://wWW.LWLm.cOM题。但从深层次角度看，我国教育卫生方面仍然存在很多问题，如农民工子女在城市入学、入托难，农民工子女上的幼儿园管理不善、校车超载等存在很多教育不公平问题，“手足口病”、“甲型H1N1流感”从农村包围城市彰显公共卫生体系的不完善。造成上述问题的根本原因还在于教育卫生这些关乎民生利益的最基本的资源投入不足及分配不公引起的。民生审计通过审查评价公共经费的真实性、合法性、效益性、效率性，把这些资金在运用过程中发现的问题反馈给有关单位，为国家出台惠民利民政策提供可参考性消息，并促进涉及教育卫生等公共卫生事项的相关法律法规得到改进与完善。 最后关注公众权益已成为民生审计的价值取向，达到科学发展、构建和谐社会为最终目标，维护公民权益从根本上都是为了满足广大人民的物质和精神追求，基于这个意义，以人为本，关注人民的生存和生活状况，成为审计机关的神圣使命。同时，如实揭露和查处在实现民生权益过程中出现的各种违法违规问题，促进涉及民生权益的相关政策制度的有效执行。既是宪法和法律赋予审计机关的基本职责，也是审计执法为民的具体表现。“民生”不仅是人民的生计，更是社会存在和发展的起始点，是构架“建设之首要”是政治的中心，是历史重心经济的中心和种种历史活动的中心。审计机关作为综合经济监督部门，围绕构建和谐社会这个中心任务，开展民生、民本审计观，扮演好经济决策的参谋者、经济运行的监督者和政治文明的促进者角色。 （二）民生审计有利于改善人民生活水平，促进资源合理分配 “后金融危机”时代，实现经济走出低谷的重要保障是产业结构调整与环保事业协调发展，而环境保护、基础设施、人文建设等各个方面都与生活专项资金有很大关系。这些方面同时说明与生活审计相关资金的复杂性、多样性，也决定生活审计开展的特殊性和理论创新的必要性、紧迫性。生活审计工作的开展，不仅给百姓一个明白账，同时也对建设服务型政府有很大的借鉴意义。生活审计涉及到的部门职能多样化，是整个政府公共管理系统内外互动的过程，审计过程不仅机理极为复杂，而且难以自发实现。需要借助地方最高决策部门，实现多种手段和机制的协调。既不能脱离宏观制度安排，又具有自身独立运动模式。 民生审计以提高民众生活水平，创建和谐社会为目标，有效化解社会公众反映的诸如环保、卫生、就业、住房等一系列社会热点问题，不仅关注与百姓衣食住行有关资金的合法性、合规性，更关注这些资金的效益性，所以在审计过程中，生活审计是容财政财务审计与绩效审计过程中，不是就帐论帐，就资金论资金，而是从体制、机制和政策层面解决和解决分析问题、剖析原因。 关注百姓生活，关注提高百姓生活所需要的资金运用的合理性、合规性，并从专业独立的角度对生活过程中所需要的资金进行审查，使生活审计嵌入生活运行的各个环节并成为必不可少的一部分。生活审计着重对居民收入、居住质量、交通状况、教育支出、医疗卫生、公共安全、人居环境等多项指标作出独立评价和真实分析，从而真实反映和揭示人民生活的实际状况，关注百姓疾苦，解决百姓生活中的点滴困难，国家审计以其独立客观的视角接近基层百姓的生活情况，运用审计权力上获取的生活信息基础上，客观公正的形成审计信息，审计结束后提出的意见因为是从社会民众那里获取的实际生活意见，接近百姓生活实际，更能为基层百姓服务。 （三）民生审计推进政府体制改革，建立责任型政府 改革开放和经济市场化的深入导致我国社会利益结构的多元化、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生重大的转变。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体不可避免的发生相互竞争和冲突，全面建设小康社会的过程中面临很多阻力和风险，这种现状，即表现为体制机制上的障碍，又表现为社会转型期权利性寻租导致的多发性腐败现象和重大违法违规问题。民生审计通过推进经济责任审计、政府绩效审计、廉政审计等多类型的审计工作从体制、机制上解决问题，并通过审计问责和审计公告把经济、政治领域济犯罪问题公布于众。惩治腐败，维护国家的经济安全，这是民生审计的为“国计”所在，任何时候都不能动摇。 民生审计是推动党风廉政建设的重要手段，之所以能在廉洁工程上有很大的作用，首先，是《宪法》和《审计法》赋予的审计的基本权利，在认真履行审计准则、依法行政的同时，审计机关坚持按照全面审计、突出重点的工作方针，按照实事求是、客观公正的基本原则，深化财政财务收支的真实、合法审计，加大对被审计单位遵纪守法、遵守廉政纪律情况的审计监督，从更高层次上对被审计单位造成一定的威慑力；其次，能够把依法加强审计监督的职能作用看作是同经济领域各种违法犯罪行为做斗争的有力武器，通过审计，注意发现资金运行过程中的不正常现象，从中发现利用职权徇私舞弊、化公为私、贪污受贿、挪用公款、利用财政资金谋取私利，侵吞国家资财的违法违纪案件。 通过民生审计，能够及时发现行政事业单位在行政决策、行政活动和执行国家政策法规中的问题，纠正决策执行中的偏差，激发领导干部不断提高科学民主决策水平，促进管理干部不断提高科学民主素质和管理责任意识。民生审计在通过审计手段治理腐败、建设廉洁工程过程中，坚持用制度管事、管人、管好主要领导干部的人、财、物。审查评价主要领导干部是否严格执行了部门预算、一支笔审批是否做到了财务公开，审查项目资金来源是否合法、各项支出是否合规，有无随意改变用途，挤占挪用专项资金问题，审查项目运行管理及预期效益情况，有无监管不力导致管理混乱、损失浪费和效益低下问题，并分析项目产生后期生产及管理中存在的问题是否得到合理解决。 民生审计评定政府法定职责的履行情况，通过政府责任审计目标的实现，完善政府治理。推进民主法制化的实现水平，以独立的监督者身份制约与监督政府权力，并注重与被监督者的沟通，有效配置审计资源，实现国家审计目标的中心与政府工作目标的相互吻合。现代国家审计作为国家经济运行中的“免疫系统”，有责任准确的提出问题，有责任感受风险，通过系统规范的方法评价和提高政府活动治理中的风险管理、内部控制的治理效果。政府的主要职能是对社会进行指导和管制，社会屈从于政府，政府成为治理行政万能的工具，其实政府作为履行公共责任的受托人，权利来自于人民，应该把政府权力的执行效果报告给委托人，但是由于信息不对称，政府机构及其工作人员在履行义务时，相关信息不公开、不透明，导致社会各阶层和公民难以得到相关信息，这样必然会产生代理问题，进而为权利寻租创造条件。 民生审计加强对领导干部的监督，注重从对单一的财政监督到权责监督，对领导干部的权力实行全方位的监督，加强对领导干部的执政能力的监督，促进以法制权，以权制权的权力监督和科学决策的形成，使各级领导干部的权力受到有效地制约和监督，增强领导干部的责任心，加强对领导干部决策能力的监督，将重大经济事项的决策、重大投资项目的决策作为投资的重点，对决策的民主性、科学性、合法性进行审查，尤其是领导干部在工程投标、招标、承包、施工和财务管理等方面的权力行使作为监督的重点，审查是否按照程序依法办事，能否做到公开、公平、公正和防止暗箱操作，以权谋私，加强对领导干部的勤政监督，监督领导干部是否有为、是否善为、敢为。是否聚精会神搞建设、一心一意谋发展，以实在的业绩赢得群众的信赖和支持。 民生审计在开展廉洁工程建设、建设责任型政府任务中，主要是发挥风险导向审计的作法，功能除表现在审前的风险感知，审计过程中对国家公职人员腐败嫌疑进行识别、评估和判断外，还能主动发挥预警、控制、处置等功能，适时跟踪被审计对象的动态，充当“经济警察”和“免疫系统”的角色，现代审计观点的预防发生比惩治官员更重要。 民生审计积极拓展审计领域，肩负的是更多对国家宏观经济发展和政府行为有效性进行监督，监督政府治理行为的经济性、效率性、效果性，强化公共受托责任的监督机制，推进党风廉政建设，实现政府治理公开透明，清楚党内异己分子，凝聚党心民心，惩治和预防腐败，加强政府官员责任，强化政府治理。对被审计单位的决策、计划、组织、指挥、控制的全过程审核检查，将审计结果作为领导干部任命干部、让权力在阳光下运行。民生审计只有以民众的根本利益为标准，在民众最为关心的如教育、卫生、廉洁等民生领域为社会公众服务，才能使审计的执行功能和政治功能结合在一起，最终推进民主法治的进程。