浅谈财政与审计监督职责交叉问题
一财政监督是寓于财政管理中的监督,而审计监督是一种独立的经济监督
财政监督的作用不应该仅仅局限于发现问题的存在,而应该预防并阻止问题的产生,要从完善制度入手来提高财政监督的效率。并认为,财政监督是公共财政的内在要求,是财政管理体系的重要组成部分审计监督是一种具有独立性的经济监督活动,需要由专门机构和专职人员独立地进行。我国国家审计机关独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。为了保持独立性,审计机关和审计人员不行使被审计单位的管理职能,不从事被审计单位的任何业务。明确独立性从本质上说是十分重要的,首先,它表明审计监督的不可替代性;其次,审计监督也不可能代替其他经济监督。 二 财政监督主要是对国家财政资金和财务资金的内部监督,审计监督是一种外部监督 如果把国家财政资金、财务资金和政府公共资金作为一个系统的话,财政监督是系统内部的自律行为,审计监督是系统外部的他律活动。虽然财政监督和审计监督在监督对象上具有相同性,但它们的监督主体却有内外之分,从不同的角度保证被监督对象的健康运行,使监督更加完整,更为有效。内部监督为自己的目标服务,使财政资金的管理效率更高,效果更好,同时遵循财政法规、财政政策,为外部监督提供良好的条件。但仅有内部监督是不够的,外部的监督更为客观,更能满足有关各方的需要,具有更高的权威性和公正性,外部的监督也更能促进内部监督的加强。财政内部监督和审计外部监督形成了监督的层次性,提高了监督的有效性。 三 财政监督具有建设性,审计监督具有惩罚性 财政监督和审计监督虽然都属于经济监督活动,但它们的目标和侧重点是不同的,财政监督侧重于从正面加以改善,审计监督侧重于从反面予以处罚。财政监督处于财政资金运行的内部,容易了解情况,发现问题,富有建设性。通过监督,把各单位经济活动和经营管理中存在的问题揭示出来,在进行处理的同时,更注重提出改进的意见,把有关情况及时反馈给政府及有关部门,为有关单位制订和调整国家宏观经济政策服务。这对于加强财政资金的管理,发现财政管理中存在的问题,避免损失和浪费有很大的意义。特别是在我国目前构建新的公共财政框架过程中,出现了大量的新情况、新问题,急需要加强管理和监督,把运行中出现的问题反馈回来,供政府制定和调整财政等有关政策服务,财政监督在这一方面是大有可为的。国家审计监督的目的主要是对被检查单位的违法违纪行为进行处罚和提出行政处罚建议,通过对经济活动和经营管理中不法行为的制裁,保障国家财政资金、财务资金以及政府的有关社会公共资金的安全、完整、不被破坏和侵蚀。 四 财政监督具有对有关社会事务的管理监督权,审计监督仅对国家(政府)财政资金、国有财务资金和有关公共资金具有监督权 由于会计活动与国家财政有密切的关系,即会计核算的有关信息是形成财政收入的基础,又由于我国长期以来会计对财政的从属性,因此,我国的财政部门一直对会计事务拥有管理监督权。这是一种管理监督社会事务的权力,它不仅针对国有单位,而是针对整个社会。在社会主义市场经济条件下,这一权力不仅不应被削弱,而且应进一步得到加强。国家审计部门只对国家财政资金、国有企事业单位的财务资金、国有金融机构和有关社会公共资金有监督权,而没有管理权。审计部门在对国有资金进行监督时,可能也会涉及到各单位的会计资料和有关会计事务,但它的监督重点是这些资料和有关事务反映出来的经济活动和问题,而不是会计事务本身。财政部门除了对各单位拥有直接的会计事务的管理监督权,还对会计师事务所拥有会计事务的管理监督权。会计师事务所是市场经济的主体,是从事社会审计的单位,不是国有企事业部门,因此不应受国家审计部门的管辖。我国改革开放初期,由于历史的原因,国家审计承担了管理审计师事务所(后来与会计师事务所合并)的责任,随着我国经济关系的理顺,国家审计就不应再涉足社会审计事务。国家审计和由会计师事务所承担的社会审计是两个不同领域的审计活动,它们之间没有必然的联系。 五、解决财政监督和审计监督职责交叉的思路 按照以上的理论分析来考察现实中的问题,我们认为,解决财政监督和审计监督的职责交叉主要有以下三种思路。 (一)对财政资金运行过程监督的交叉可以继续保留 这种交叉是正常的交叉,是不同层次的交叉,是不可避免的交叉。财政部门和审计部门从不同的角度,不同的立场和不同的目标共同对财政资金进行监督,财政监督是一 种自律的行为,审计监督是一种他律的活动,他们相互配合会使财政资金运行得更为有效和安全。 但是,目前财政监督和审计监督还未真正发挥好其应有的作用,财政监督应侧重于对整个国民经济活动中财政资金的筹集、分配行为的全面监督,涵盖财政收支活动的全过程,[5]应该对财政运行全过程进行预警、监测、分析、矫正,在管理中进行监督,在监督中加强管理,真正肩负起财政监督本身应承担的重任。审计监督重点应做好财政资金的事后监督,实现对财政监督的再监督,真正发挥好独立监督和外部监督的作用,大力查处违反国家财经法纪的行为,堵塞漏洞,惩治腐败,保证财政资金运行的安全,保护国家的财产不受损失。这样,财政监督和审计监督密切配合,一个在系统内,一个在系统外,构成监督的不同层次和不同角度,发挥各自独特的作用。 (二)通过工作协调解决对国有企事业单位监督的交叉问题 目前,对财政监督和审计监督中国有企事业单位监督的交叉问题只能通过工作协调加以解决。国有企事业单位财务资金的初始投入是国家的财政资金,作为国家财政资金、财务资金的主管部门,财政部门拥有管理权,作为国家财政资金、财务资金的监督部门,国家审计部门拥有监督权,但对国有企事业单位来说,这两种权力均来自外部,构成重叠和交叉。这一问题从目前来看只能通过财政部门和审计部门的工作协调来解决。从长远来看,随着国有经济比重的下降,国有资金逐渐从竞争性领域中退出或减少,财政监督和审计监督的范围会缩小,重复检查的矛盾会下降。对国有资金完全退出和参股的企业,财政部门主要通过行使会计事务的管理权进行监督,[6]而国家审计部门则不应再行使监督权。对国有独资和控股的企业,也应同其它市场经济主体一样,首先由会计师事务所进行社会审计,然后,再由财政部门和审计部门进行监督。 (三)通过职责调整解决对会计事务和会计师事务所管理和监督的交叉问题 对会计事务及对会计师事务所的管理和监督应完全划归财政部门,国家审计部门应从这一领域中退出。原因有以下几个方面: 1.无论是从本质上看还是从法律规范上看,财政部门都具有会计事务的管理监督权。这一权力使其有依据管理和监督会计事务以及会计师事务所。审计部门拥有的仅仅是对财政、财务、社会公共资金的监督权,而没有对社会事务的管理权。 2.财政部门有能力行使好这一权力。从会计管理的历史来看,我国的会计事务管理权历来由财政部门行使,财政部门熟悉这一领域,具有多年的经验,有一批监督的力量。对会计师事务所来说,财政监督是一种外部监督,是代表国家和政府行使行政管理权力,具有很高的权威性。 3.从实践上看,财政部门对会计事务和会计师事务所的管理和监督也起到了良好的作用。我国在走向社会主义市场经济的进程中,需要培养和规范市场经济本身的监督力量,社会审计就是这样一支力量,它具有独立客观的地位,独立承担责任的能力,与市场经济相匹配知识、经验和技能。然而,市场经济不是万能的,它有自身的不可克服的缺陷,会计师事务所也需要政府和社会的有效监管。