发挥“免疫系统”功能不断深化中央部门预算审计
国家审计是经济运行的“免疫系统”,这是《预算法》赋予审计的职责和要求,也是在新的形势下,构建财政审计大格局的需要。“免疫系统论”的提出,是对审计本质认识的深化、创新和发展。联系到中央部门预算审计,如何落实和运用好“免疫系统论”观点,亟需进行深入的思考,尤其是在理念上、目标上、内容上、要求上、措施方法上都要进行较多的创新和实践,力争在“免疫系统论”的指引下,实现对中央部门预算审计新的更大的发展。
一、国家审计作为中央部门预算支出审计监督这一“免疫系统”存在的主要问题 目前,中央部门预算审计面临新的形势、新的任务、新的考验,同时也带来了新的问题和新的挑战。预算审计存在的主要问题有以下几个方面: (一)未能提前和及时发现影响经济正常运行的“病毒”,也没有完全把审计上升到“免疫系统”的层面来认识和实践,大多为事后审计,没能将问题防患于未然,审计预警作用没能体现出来。 (二)没能站在加强预算监督,加强财政管理的角度去思考和开展审计,仅是为了完成任务而已,为审计而审计,为完成任务而审计的现象普遍存在。 (三)没能确立“大财政、大预算”的概念,忽略了对预算重要组成部分的一级、二级甚至三级预算单位的审计,尤其是对预算执行的两头“预算编制”、“预算调整”和“决算”没能延伸,审计的“越位”和“缺位”现象同时存在。 (四)重点不够突出,主题不够鲜明。未能从总体上把握审计方向,将主要精力用于纠缠一些细小的诸如会计账务处理规范、会计基础工作不够扎实等问题,未能将审计注意力集中到审查影响大、范围大、金额大和带有制度性、机制性的资金和问题上。 (五)不重视归纳、挖掘、综合和提炼,对审计中发现的带有机制性、体制性和制度性的问题没能形成审计信息,《审计报告》的撰写质量不够高,审计建议针对性、操作性不够强。 (六)部分审计人员不会审、不愿审、不敢审,存在厌战、怠战、怕战等情绪。 二、在“免疫系统”理论下,创新中央部门预算审计理念 “免疫系统论”就审计工作在整个国民经济运行中的地位和作用给出了准确的定位。其借用医学向身体的相关系统发出信号和预警,引导相关系统乃至整个人体系统抵御和消灭病毒的基理为我们开拓创新做好预算审计工作提供了科学的理论支持。预算审计是《审计法》规定的法定性工作。我们要在“审计免疫系统论”的指导下更加高质量的做好预算执行审计工作。重点是要做好“四个创新”。 (一)创新审计理念,自觉将预算执行审计目标和作用定义为服务大局、服务决策、服务宏观。 (二)创新审计目标,在揭露问题、查错纠弊的基础上完善制度、规范管理、提高绩效。 (三)创新审计内容,不断扩大审计覆盖面,实现审计监督横向到边,纵向到底,不留死角。 (四)创新方法,整合力量,努力实现审计资源效益最大化。 三、做好中央部门预算执行审计的着力点 (一)在预算分配方面 要在核实有关记录的基础上,检查有专项预算分配权和系统内预算分配权的部门,关注分配规模、结构、投向、预留比例、程序等是否合规,投资计划(预算)是否细化到项目或项目单位。重点检查有无违反公平、公开、公正原则和法定程序,利用权力向本系统、本部门倾斜,越权化整为零审批项目,以权谋私或谋小集团利益;有无分散使用国家财力,造成资源配置不公平和低效率。要通过延伸审计检查投资项目单位资金使用情况,有无将国家的资本性投资作为费用支出核销,有无将国家投资转作企事业单位或非国有资产,有无滥用、挤占挪用、损失浪费国家投资等问题。 (二)在预算收入方面 要关注收到财政拨款及专项存款利息是否及时如实入账,会计科目是否正确,有无将预算内收入转移预算外,设账外账和小金库。要检查财政部批复预算和拨付预算资金的及时性。 (三)在预算支出方面 要在审评支出管理和核实各项支出确认、计量、记录和报告真实性基础上,检查经财政部批复的预算是否体现预算内外资金统筹安排的原则,向下级单位批复预算和拨付资金情况,以及本级各项支出的合规性和有效性。 1.对人员经费、公用经费等基本支出,要按照各部门编制、实有人数、职能和事权,审评预算安排和预算执行情况,注意支出定额的合理性。防止由于基本支出预算低估或高估导致新一轮挤占挪用其他财政资金或改变基本支出用途,防止有权部门和拥有较多公共资产的单位得到更多的更新维护等财政补助,形成新的分配不公,提高财政资金配置的公平与效率。 2.对科研、基建、设备购置等专项支出,要检查支出用途和支出标准的合规性,重点审查办公搂、大型办公设备及大宗办公用品的购建、更新、修缮等购建程序、支出项目及会计核算的合规性,有无暗箱操作、索贿受贿、营私舞弊,有无以分包方式逃避执行政府采购制度,有无改变预算规定用途滞留、克扣、挤占、挪用其他专项资金,有无超范围超标准开支项目,有无攀比奢华和损失浪费,有无异常和大额超概预算情况,有无及时记录固定资产会计账和实物账。要检查有无无计划、无预算或向非预算单位拨付财政专项资金问题。要检查有无以拨款名义将财政专项资金转移到下级预算单位或外单位代管,改变用途,任意支用,逃避监督。
3.对受国务院委托代行财政资金转拨及巨额国有资产管理职能的部委,要检查其拨付财政资金和国有资产价值与实物账目,审评监管责任履行,确保国有资产所有权和收益权完整无损。 4.要汇总分析各部门专项支出规模和人均水平,审评成本效果。 (四)在预算外收支和其他财政收支方面 要审阅预算外收入和其他财务收支是否如实入账,国有权益是否明确,支出是否合规,其中预算外收支是否严格执行“收支两条线”规定,其他收入是否依法计缴各项税款。重点检查有无转移挪用预算外收入和其他收入,私设小金库、账外账,滥发钱物,偷逃税款。 (五)在资产、负债、净资产(损益)方面 1.检查银行存款、各类结存资金、暂收暂付(债权债务)和国有资产管理。 2.要在检查内控制度健全有效性基础上,逐项检查银行账户收支的真实合规性,注意进出账号、进出时间、支出的依据等是否合法合规,总分类账、明细账和银行对账单是否一致,有无出借银行账户行为,有无多头开户问题,各类支票、汇单等凭证的管理和使用有否有严格的审批手续。 3.要检查各类结存资金会计处理的合规性,有无将财政专项拨款结余长期挂账不决,或者转为其他收入,未经批准随意动用;要检查暂收暂付或债权债务的权益是否明确,发生的依据是否真实合规,长期挂账是否及时清理,冲销债权有无严格的审批手续。 4.要重点检查国有资产,注意办公楼、职工宿舍、办公设施等资产是否如实记录固定资产会计账和实物账,有无借机构改革转移、分解或销除国有资产权益;注意出租办公楼等国有资产有无办理报批手续,以及收缴和使用国有资产占用费情况;检查对所属单位国有资产监管情况,有无将国有资产转移到所属单位,变相私分,或造成损失,有无借破产、重组等方式掩盖国有资产损失浪费和贪污私分。 5.对需要审签年度决算草案的中央部门,审计时,还要全面检查汇总编制系统财务决算的依据,亦即下级预算单位决算的真实性和完整性,审评汇总编制财务决算草案的程序是否合规,审评资金收支和存量结构是否合理。要注意有无经逐级汇总后抵消正负差异而掩盖问题,有无人为调整决算草案,有无弄虚作假等问题。