创新审计方法 做好财政效益审计
财政效益审计是指国家审计机关依据法律、法规对政府财政收支管理行为进行审查，就其经济性、效率性、效果性给予评价并提出建议，从而规范财政管理，提高资金使用效益，防范财政风险，促进社会经济稳定发展。实施财政效益审计是社会公众对公共资源实行有效监督的需要，是政府不断完善投资管理体制，正确制定各项经济政策的需要，是考核政府绩效的一项重要指标，也是促进审计自身发展的需要，符合现代政府审计发展的趋势。但财政效益审计作为一个全新的审计类型，没有过多的经验可借鉴，因此，对财政效益审计的探讨十分必要。
财政效益审计是一项崭新的工作，审计方法还没有固定的模式，既无先例可言，又无现成的方法，需要我们做大量的探索性的工作，在方法上有所创新。笔者认为在审计方法上，应注意以下几个方面： 一是注意把财政效益审计的意识贯穿于审计指导思想和审计项目计划中去。我们对财政效益审计必须要有足够的认识和思想准备，要从人才储备、软件建设和审计管理上有足够的重视和实际行动，现在不是讨论效益审计可不可以，而是要准备怎么干的问题。财政效益审计不同以往的财政财务收支审计，不能局限财务收支审计思维上，要跳出长期财政财务收支审计模式，在财政财务收支真实、合法性基础上着重对一个项目和一个具体事项效益进行评价，根据审计目的对效益评价或侧重于经济性，或侧重于效率性，或侧重于效果性，或三者兼顾，依此来确定具体审计目标。随着市场经济的发展，审计领域不断拓展，审计环境正发生着重大变化，要求政府使用有限的资源而最大限度地向社会提供公共服务，提高工作效率和效果。审计监督由传统的合规性审计向检查内部控制和经济效益延伸是形势发展的需要，审计工作不仅在查处违纪违规方面履行好职责，还要在促进提高财政财务管理水平和资金使用效益上发挥更大的作用。 二是注意搞好审前调查，制订详细审计方案。财政效益审计是一种综合审计，没有统一的审计标准，因此更需要制定周密细致的审计方案。在充分考虑时间、成本和质量的基础上，搞好审前调查，审计调查具有较强的灵活性，是财政效益审计中十分重要的方法，特别是对决策结果的衡量，涉及到很多非数量因素的问题，这就需要在审计中开展大量的调查。采取群众座谈、专家座谈、问卷调查等灵活的调查方式，广泛搜集审计对象或项目的有关法律、法规和规章制度，了解内部管理运作和内部控制制度情况，单位计划、预算标准、定额等技术经济指标，来获取审计证据和标准，摸清家底，明确审计重点，搞好审前调查，是搞好效益审计的重要一面，能起着事半功倍的效果，也为正式的审计打好基础，使审计方案更接近工作实际，更符合实际需要。 四是注意整合有限的审计资源，满足财政效益审计的需要。审计资源是保证效益审计成功的关键，而财政效益审计不同于传统的财政财务收支审计，需要通过一定技术和建立一定数量的模式等手段来判断效益，因此一个效益审计项目要有复合型的人才，从专业结构来看，除财务会计专业人员外，还需要有懂工程技术、计算机、管理工程、统计分析等方面的专业人才。从国家审计机关现状看，特别是基层审计机关是不能满足财政效益审计工作要求的，这就必须在财政效益审计中整合审计资源。审计部门在选择审计项目时，首先要选择力所能及的审计项目作为试点，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料；二要打破专业界线，在审计队伍中实现专业耦合，一个专业和另一个专业或多个专业审计人才的结合实行优势互补；三要借助外力，运用部门单位内部审计力量，发挥内审人员熟悉情况懂管理的优势。同时还必须聘请专业技术人才；四要充分利用计算机审计技术。效益审计中涉及数学模型、统计抽样、大量简单重复计算，都必须运用计算机进行辅助审计，在效益审计中充分运用现代化审计手段资源，可以提高审计工作效率和质量。只有有效地整合各种审计资源，才能满足财政效益审计的需要。 五是注意建立或完善财政效益审计制度，使效益审计发挥最大限度的作用。只有建立一套完备的制度，才能推动财政效益审计进入一个全新阶段。一是要促进政府及有关部门建立科学预算定额和支出标准，这是开展政府效益审计的基本前提；二是要制定科学的效益审计准则，对效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出相关规定，用以指导效益审计实践；三是要通过审计促进政府在改革中建立和完善与公共财政相配套的制度；四是建立财政效益审计联席制度。开展财政效益审计不仅是为了揭露财政支出管理的问题，更重要的是促成这些问题的解决。人大、政府、财政、审计在财政监督管理中分别担任着不同角色，因此有必要建立一个由人大牵头，包括编办、国资办、人事、财政、审计等在内的效益审计联席制度，分层次明确各自责任和义务，使政府效益审计最大限度的发挥其作用。 六是注意实行审计结果披露，促进财政资金效益不断提高。财政效益审计后必须向社会披露，一方面满足社会公众的知情权需要，另一方面起到宣传审计，扩大审计影响，使财政效益审计环境变得更好。通过列入向人大常委会报告的审计工作报告，借人大、政府之力，督促各部门落实审计建议，不断强化内部控制，规范管理，用好财政资金。同时在对领导群众关注的重大建设项目进行审计后，通过报纸、电视等新闻媒体向社会披露，让社会新闻媒体参与监督，促使项目建设单位科学决策，提高资金使用效益。 在实践中发现，审计机关在进行财政效益审计中自身存在以下几方面的困难和问题，还待改善或解决。 1、人员少与审计任务重的矛盾突出，给开展财政效益审计造成力量不足的困难。且目前审计人员的政策水平、综合素质和业务技能、知识结构、分析判断能力等不能满足开展效益审计工作的需要。 2、基层审计机关受经费制约，难以更好地开展工作。效益审计需要各种专业人才，而审计机关不可能养一批各类专业人才，当工作需要时要从社会上聘请一些专家来共同开展工作，需要相当的经费，这势必加大审计机关的审计工作成本，再加上基层审计机关本身财政年初经费安排比较紧，经费问题成了阻碍审计工作发展的关键性因素。 3、审计信息化建设工作滞后，审计技术手段落后，法律法规滞后，且存在条块利益、部门利益、地方利益的冲突，较难开展真正意义上的效益审计。如在投资项目审计中，由于相关职能部门对建设项目监督职能交叉，审计法与合同法等其他法律、法规、规章之间执行中有矛盾，对勘察、设计、监理等单位和相关人员的责任追究制度缺乏和难以执行等，使效益审计的成果很难落到实处，不利于发挥审计工作的作用。 4、当前审计机关的管理体制，使审计机关的独立性受影响，基层审计机关在实际工作中受地方政府和有关部门的影响较大，特别是在处理上下级经济利益矛盾时更为突出。 5、审计项目的风险程度较大。除上述因素会给审计带来风险外，在审计中往往还会遇到被审计事项及所涉及的领域比较复杂，有的被审计事项不易观察和计量、信息和数据不易获得、责任可能被推诿或混淆、政治上过于敏感、存在安全保密问题或者是没有统一明确的评价指标或评价标准是否恰当的项目，这些可能存在较大的风险，对于这种情况，审计要格外注意到其带来的风险程度。