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中国绩效审计发展问题研究

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中国绩效审计发展问题研究
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许多国家的审计机关在20世纪下半叶取得的一个突破性 发展 ,就是将以评价与监督政府部门所管理的公共资源或公共资金支出的 经济 性、效率性和效果性为目标和 内容 的绩效审计引入其审计职责领域。 目前 ,绩效审计已成为这些国家审计机关的主要工作内容。实际上, 中国 审计 理论 界在20世纪80年代初中国审计制度建立不久,就开始探讨绩效审计(或称经济效益审计) 问题 ①。不少学者在探讨中提出中国审计工作应该朝绩效审计方向转变。但我们在2002年针对中国审计问题进行的一次问卷调查和实地采访调查结果却显示,中国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主,很少甚至尚未开展过(特别是在地方审计机关)绩效审计②。

一、中国绩效审计发展状况

资料显示,中国的审计机关“尚未开展过的效益审计”主要是指“独立类型”或审计署领导认为的“国外的那种正规的绩效审计”,而中国审计机关搞过的绩效审计则是指那种“非独立类型”的绩效审计,也就是审计署所认为的财务审计与效益审计相结合的具有中国特色的绩效审计,这类审计主要是以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计。审计署领导对这两类绩效审计的态度和选择是“提倡搞中国特色的绩效审计,不能照抄照般国外”。

何为“独立类型”或“国外的那种正规的绩效审计”?在1986年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营 企业 审计和审计质量的总声明》中,绩效审计被定义为是对公营部门管理资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)(即“三E”)所作的评价与监督。《总声明》确立的绩效审计目标包括:为公营部门改善一切资源的管理打好基础;使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高;促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告;确定更适当的经济责任。从上述绩效审计的定义和目标可看出,绩效审计强调的是被审机构是否经济有效地管理和利用其资源(诸如人力、财产和场地等);由权力机关确立的项目或资金使用的预期结果或效益是否达到;是否考虑了可能以较低成本达到预期效果的其他可供选择的办法。可见,中心在于评价和提高资源利用或管理上的有效性。显然绩效审计就与“被审机构提供的财务报表是否根据公认 会计 原则公正地说明了财务状况和经营成果、是否遵守了可能会对财务报表产生实质性 影响 的有关 法律 法规和规章制度的规定”为目标和内容的真实性和合规性审计(财务审计)有很大区别①,而且一般不用或很少再用财务审计做铺垫。英美等多数发达国家审计机关中开展的绩效审计多是如此。

实际上,一些审计学者和地方审计机关对审计署关于中国特色绩效审计的认识和发展之路存在不同的看法。如,有学者在评论审计署《规划》时说到,中国目前开展绩效审计最直接的难题来自于概念和评价标准,国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使用效益的衡量指标体系,而对于政府部门使用资金的 社会 效益也很难量化评价。显然,这是以所持有的国际绩效审计概念来评价《规划》中的绩效审计问题。如此看来,如果用国际绩效审计概念来衡量,当前绩效审计的开展在中国审计机关中只是个例而不是普遍情况。

二、现行审计体制下的绩效审计发展问题

我们认为现行审计体制下审计机关事实上从一开始就是政府的“内部审计”④,而这对审计机关发展绩效审计是不利的。对此可从以下几个方面加以剖析。

1.现行审计体制下,审计监督在政府层次上留有空白。从法律上讲,政府层次(包括政府首长)应该受到审计监督。一方面,审计机关要审计本级财政预算;另一方面预算执行中存在的许多问题,如隐瞒转移收入、挤占挪用资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时,权力集中且缺乏透明度。但“内部审计”下审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门以及下级政府,不包括政府层次。这样一些问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查,对发现的问题,也难以对外都披露。

2.现行审计体制下,审计监督受政府首长个人意志左右。在此我们同意一些被采访者在这个 问题 上的看法:这种现象是行政型体制下必然出现的一种情形,是有其制度上和 法律 上的依据,也是政府首长履行其行政管理职责的必然结果。这样审计工作的任何安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。

3.现行审计体制下,审计监督是为了强化党政监督而不是人大立法监督。许多被采访者持这样的认识: 中国 在20世纪80年代初建立审计制度之时,人大作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和 理论 上。这样中国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监督工作。当前在中国 经济 改革和财经领域中所存在间题及其成因,一个重要方面恰恰是政府公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操作”、缺乏权力约束机制。而构建和实施以立法监督为主的有效的外部监督与约束机制是各国宪政历来所重视的。

但法律和体制决定了政府对审计机关拥有实质性的制约力和决定权, 目前 的绩效审计仍难脱政府“自我检查”之嫌,再加当前在公共权力约束机制不健全的情况下,政府在公共投资决策或公共资金管理上仍然拥有绝对的控制权。因此,我们有理由怀疑现行体制下绩效审计的深化及其实效。

三、从国外绩效审计的产生看中国 发展 绩效审计的条件

国外国家审计发展表明,审计制度的任何革新都基本是审计机关以外的各种 政治 力量和权力关系博弈的结果,其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式,基本都独立于政府体制并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围,把为立法机关的服务摆在首要或重要的地位。这与立法机关的推动作用有关,是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。

同样,中国作为发展中国家,政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾更为突出,提高政府所管理的公共资源的“三E”更为迫切。此外,中国的政治制度为绩效审计的开展提供了更有利的条件。首先,从理论和中国宪法实质看,全体人民及其代议机构——人民代表大会作为公共资源的所有者,委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源,管理好和利用好受托公共资源是“主人”的必然要求,也是受托者的应尽职责。通过绩效审计促使公共资源的有效利用符合中国的人民当家作主的宪法思想,也符合“委托代理”双方的共同利益。这也是中国人大开始关注和推动绩效审计发展的根本原因①。其次,绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关,国家机关之间的分权和制衡关系是世界各国宪政发展的普遍 规律 。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。

四、中国发展绩效审计必须要解决的问题

我们认为,中国发展绩效审计必须要解决的根本问题是进行政治体制改革。绩效审计与政治体制关系紧密,因为公共财政制度的建立就意味着政府及财政资金成为主要的审计对象,这就涉及到立法权对行政权的制约问题。而立法监督中最重要的环节之一就是财政预算监督,立法机关的权力被形象地称为是“管钱袋子的权力”。通过政治体制改革来推进政治民主化和法治化,这样一方面可使政府公共权力受到削弱并走向透明化;另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。

五、结论

当前中国审计机关尽管也开展了一定的绩效审计,但从整体上看绩效审计的开展受到了现行审计体制的严重限制。审计体制是影响任何审计开展最根本的因素,而且审计监督的深度和力度越大,审计体制的影响就越大,作为高层次审计监督的绩效审计就更难以摆脱审计体制的制约。关键是现行审计体制的“内部审计”性质限制了绩效审计对政府层次及其公共资金使用进行深入的监督,限制了现行审计机关审计职责和工作重点从财务审计向绩效审计的全面转移,限制了审计监督与人大立法监督的深入结合。相信一旦束缚绩效审计发展的体制桎梏被打破,中国开展绩效审计的必要性和有利条件就会在审计实践中充分彰显出来。

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[论文关键词]绩效;发展;原因 [论文摘要]本文认为,制约我国政府绩效审计快速发展的原因包括内外两方面:外部原因如财预算的科学性、科学性、透明度和法制化还不够高,政府治理的理念还不够先进,绩效评价资料和技术缺乏等,内部原......
军事预算执行绩效审计研究(1)
发布时间:2013-12-18
对军事预算执行情况进行审计,维护了财经纪律,规范了经费运作,提高了使用效益。同时,也应该看到,在军事预算执行过程中,仍然存在着一定的低效与浪费。推行军事预算执行绩效审计,可以对预算编制和执行的真实性、合法性和效益性进行......
突发危机事件紧急救助资金绩效审计研究
发布时间:2022-11-14
突发危机事件紧急救助资金绩效审计研究 所谓突发社会危机事件是指由自然原因引起的各种无法预料或虽能预料但难以预防和完全避免的天灾人祸事件。我国的危机事件呈现出频次高、规模大、组织性强、危害性大、危机波动方式多元化和国际化程......
中国体验经济发展若干问题研究
发布时间:2014-01-06
提要在新世纪经济发展的背景下,体验经济作为一种新的产业发展形态得到了各方的关注。为了更好地了解体验经济内在的发展形态与机理,有必要对有关体验经济的若干问题展开讨论。 关键词:体验经济;产业化特征;产业发展规律 中图分类号:F......
钢铁企业绩效管理中存在的问题研究
发布时间:2020-02-05
摘要:绩效评价是企业改善内部管理、提高自身效益的重要手段。文章针对结果绩效管理不利于及时发现和解决问题的缺点,提出了带有绩效反馈的生产过程绩效管理方法,并开发了相应的生产过程绩效管理系统,为生产管理人员绩效可视化、过程化,提供了有力支撑,为绩效评价的公开、公正做了有益尝试。关键词:钢铁企业;管理对策;绩效评价绩效管理是一个全球化的现象。我国企业建立在现代企业的制度之中,企业制度的改革或者变更需要置.........
中国预算绩效管理发展浅谈
发布时间:2022-07-24
摘要十九大报告中指出,要建立现代财政制度,规范预算制度,全面实施绩效管理。现代化的财政制度是实现我国治理能力和治理体系现代化的重要推力,其中预算绩效管理是现代化财政制度的重点任务之一。2018年印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》,进一步明确预算绩效管理在建立现代财政制度中的重要作用。本文旨在追踪中国预算绩效管理的进展及做法,从现阶段我国预算绩效管理存在的问题中总结经验,立足国情探析解决办法,推.........
论对我国政府绩效审计实施的现实问题的思考
发布时间:2023-03-16
目前,随着社会公众民主意识的增强,对政府管理使用公共资源的经济性、效率性和效果性越来越关注。传统的合规性审计已经不适应政府和社会公众对改进公共管理、提高政府绩效的现实需求,而政府绩效审计可以起到监督与评估,并确保公共资......
完善我国政府绩效审计的对策思考与研究
发布时间:2023-01-27
早在1991年全国审计工作会议上,审计署就明确提出:“既要继续进行财务审计,又要逐步向检查有关内部控制制度和‘绩效审计’方面延伸”。但是,当时着重进行的是对国有 企业 的 经济 效益,基本上没有开展对政府部门的绩效审计,因此......
公共财政视角下的财政专项资金绩效审计操作问题研究
发布时间:2023-01-03
随着政府绩效管理的推进和审计“免疫系统”、公共财政“经济卫士”职能作用的发挥,对政府部门与重大项目的审计不仅要评价其财务控制管理与财政财务收支合法合规情况,更要从政府运用公共资金的效益角度评价其工作效果、成效,促进我......
全面开展中国特色绩效审计的困难及对策
发布时间:2022-10-20
摘 要:本文从 中国 特色绩效审计基础理论研究不够、缺乏系统理论指导;面向社会宣传不够、缺乏一定审计环境; 法律 法规依据不够、缺乏具体指导细则;专业审计力量不够、缺乏相关从审经验;评价指标体系不够、缺乏统一衡量标准;相......
中国会计准则国际趋同与等效问题研究
发布时间:2023-02-11
随着世界经济的全球化发展,我国会计准则也在不断进行改革,以适应国家化和市场化的发展需要。在开展会计准则国际化的过程中,必须要充分考虑国家的根本利益,以正确处理国家与国际之间的矛盾,寻找适合我国国情的会计国际趋同准则,以......
国际审计人才培养问题研究
发布时间:2013-12-18
随着 经济 全球化不断深入的 发展 和国际资本市场的迅速扩展,资本在世界范围的流动无论在量上,还是在质上,都是过去所不能比拟的。现在跨国上市、跨国并购等跨国融资和资本运营已经成为非常普遍的 企业 活动,跨国公司在 现代 经济......
我国审计公告制问题研究(1)
发布时间:2013-12-17
我国1994年通过的《中华人民共和国审计法》第36条规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但实际操作时,审计机关一般只向本级政府、上一级审计机关和被审计单位报告审计结果,鲜有向社会公布。本文拟在扼要分析实......
国有企业改制中政府审计问题研究
发布时间:2023-04-17
一、引言审计在国有 企业 改制中担当着审查改制国有企业的财务状况、经营成果与现金流量,公正改制国有企业提供的 会计 信息,摸清改制国有企业的“家底”,并为国有企业履行后续的改制程序(如产权界定、股权设置、产权交易与转让......
我国绩效审计对策探讨
发布时间:2022-11-20
摘要:近年来,审计理论界和实务界对绩效审计进行了一系列的相关研究,在一定程度上推动了我国绩效审计的 发展 ,但仍然存在不足之处。从绩效审计的含义入手,分析了目前我国绩效审计存在的一系列问题,并在这些问题的基础上提出了......
我国政府审计发展趋势:效益审计
发布时间:2022-12-08
审计署《2003至2007年审计工作 发展 规划》提出,今后五年,将实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重。这是审计署准确把握新形势新任务对审计工作提出的新要求, 科学 总结 前20年审计工作发展 规律 作出的正确决策。本文试......
论我国制度环境对政府绩效审计影响研究
发布时间:2017-01-18
1 制度环境分类 与审计相关的、影响审计发展的环境都可以统称为审计环境。审计环境的变化影响着审计的产生和发展,也决定着审计模式的建立和调整。可以说,审计环境的存在推动着政府绩效审计的发展。而制度环境是被广泛接受的基本政治......
财务报告绩效审计研究文献综述
发布时间:2023-01-05
摘要:以国家治理为视角,通过对基于权责发生制综合财务报告的政府绩效审计的相关文献进行梳理,文章发现过去的研究较多着眼于预决算政府会计制度。面对国家治理转型,政府会计权责制改革的急迫需求,目前我国的研究仍存在方法较为局限、研究内容不全面等问题。关键词:政府绩效审计;权责发生制;综合财务报告;国家治理政府绩效审计是从传统审计体系中衍化出的,强调审查管理效率和效果的审计。1956年起,西方政府审计体系发.........
绩效审计法制化建设中需要重视的几个问题
发布时间:2022-10-24
论文 关键词:绩效审计 法制化 全程监督 论文摘要:加强对绩效审计的 法律 支持与规范,对于真正实现依法审计、加强绩效审计工作的监督功能有着十分重要的意义。鉴于我国行政型审计模式的特点,在绩效审计法制化建设过程中,需要进......
我国政府绩效审计探析
发布时间:2013-12-18
摘要:政府绩效审计工作,是随着我国公共财政体制改革不断深入,财政支出向 教育 、医疗、养老等民生 问题 倾斜,支出总额不断扩大等客观现实下,各级人大和 社会 公众更加关注公共财政的支出情况,以对政府及各隶属部门、事业单位......
开展政府绩效审计的思考
发布时间:2023-07-23
上世纪下半叶,政府审计在国际上取得的一个突破性 发展 ,就是将绩效审计引入政府审计领域,这种以评价与监督政府部门所管理的公共资源或公共支出的 经济 性、效率性和效果性为目标和 内容 的审计工作 目前 已成为多数发达国家政府审......
审计寻租问题研究
发布时间:2022-09-30
一、审计寻租的涵义 在弄清了寻租概念后 ,我们可以将审计寻租定义为:审计人员通过非生产性手段使社会既得经济利益从其他主体转向本主体的行为。理解这个概念要把握两点: 1、这里的审计人员不单纯是指注册会计师,还包括会计师事务......
政府部门专项资金绩效审计研究
发布时间:2023-07-27
作者:张俊芝 董萍 徐旭 《审计署2003年至2007年审计工作 发展 规划》将积极开展绩效审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益作为今后审计工作的主要任务之一,制定了到2007年投入绩效审计力量占整体审计力量一......
军事支出预算执行绩效审计研究
发布时间:2013-12-18
对军事预算执行情况进行审计,维护了财经纪律,规范了经费运作,提高了使用效益。同时,也应该看到,在军事预算执行过程中,仍然存在着一定的低效与浪费。推行军事预算执行绩效审计,可以对预算编制和执行的真实性、合法性和效益性进......
我国司法会计过度审计问题研究
发布时间:2023-02-27
一、我国司法实践中司法会计过度审计的表现(一)活动范围方面。司法会计在法律层面的作用是解决案件中涉及到的专门的财务会计的问题,其作用的范围仅仅适用于对财务会计问题的直接证明,对案件当事人的主观想法、司法会计人员的评价等都不包括在内。但在实际的运用中,经常出现司法会计人员在会计司法鉴定意见中推断、评价法律定性或者推断当事人的心理活动等超出了司法会计活动范围的情况。(二)方法选用方面。司法会计中的法律.........
烟草企业员工绩效管理问题研究
发布时间:2022-09-18
[摘要]绩效管理是企业为了实现组织目标,对员工进行绩效评价,并帮助员工实施改进的一项重要工具,它充分体现了企业的管理理念和价值导向。专卖专营的烟草行业绩效管理应用时间较短,大多停留在咨询公司帮忙建立一套体系、一套制度,却大多由于不适用而无法运行下去,并没有真正体现绩效管理的实际作用。文章从企业绩效管理的实际情况出发,研究存在的问题以及产生的原因,提出改进绩效管理的对策建议,以期能有效发挥绩效管理在.........
国内家庭农场经营发展绩效评价研究述评
发布时间:2023-05-22
摘 要:家庭农场是现代农业发展的重要新型农业经营主体。本文根据国内专家学者对家庭农场发展研究,分析和梳理家庭农场经营发展趋势、发展绩效评价和推进家庭农场经营发展路径三方面内容,对促进家庭农场经营可持续发展具有重要的指导......
高校管理人员绩效考核问题研究
发布时间:2022-08-17
摘 要:科学合理的绩效考核体制是提升高校管理人员综合素质的关键,而高校管理人员作为高校发展重要的人力资源是学校生存和发展的重要保障。本文围绕高校绩效考核的现状,根据其特点进行分析,提出了能够完善绩效考核体制的建议,希望......
铁路运输企业绩效管理问题研究
发布时间:2022-11-14
2.2完善绩效管理的激励体系正如上文中提到的,只有建设、完善相关的绩效管理体系,才能更好的发挥其激励作用,对于任何一个优秀的员工来说,他们应该获得企业的奖励,而对于表现不佳的员工,他们也应该获得惩罚,这是十分重要的企业经营手段,对于铁路运输企业来说,只有发挥好绩效管理的激励作用,才能激发员工们的潜力,客观的体现出员工们的实际工作能力,遵循优胜劣汰的用人原则,有利于提高铁路运输企业的综合实力。2.3.........
政府绩效审计模式探究
发布时间:2023-03-27
政府绩效审计模式探究 我国政府绩效审计研究显示出政策和实践的双导向性。目前广泛认可的绩效审计的主要目标是实现经济性、效率性和效果性(即3E性),这是由绩效审计的本质决定的,因此是所有的绩效审计的共性。20世纪70年代至今,国际......
财政资金绩效审计探究
发布时间:2022-11-26
摘要:近些年,随着经济的快速发展,我国财政资金的利用效率问题愈加突出,如何更好地完成财政资金的绩效管理逐渐成为人们热议的话题。作为审计机关,需要进一步加强对财政资金绩效审计工作的研究,提高审计工作质量,为完善财政资金绩效管理体制机制做出审计贡献。本文就财政资金绩效审计进行深入探究,并根据绩效审计的目标以及当前绩效审计的现状,提出具有借鉴意义的理论研究建议。关键词:绩效审计;财政资金;策略实施;理论.........
当前效益审计研究中应该注意的几个问题
发布时间:2023-02-20
审计署2003至2007年审计工作 发展 规划指出,实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐年加大效益审计份量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。为落实五年规划,一段时间以来,审计界掀起了效益审计......
基于绩效审计特征的公共工程跟踪审计研究
发布时间:2023-03-18
基于绩效审计特征的公共工程跟踪审计研究 公共工程跟踪http://WwW.LWlM.cOm审计是将公共工程全过程划分为若干阶段,由审计人员跟随工程项目的进程不断地对工程的经济活动进行审计,及时反馈审计情况,促进改进工作。公共工程跟踪审计是一......
关于财政效益审计有关问题的研究
发布时间:2013-12-18
一、财政效益审计目标 从实践情况看,财政效益审计目标大体可分为三个阶段:第一阶段:主要是围绕公共支出和财政资源配置使用的经济性开展审计监督。第二阶段:促进建立财政效益审计制度平台。第三阶段:在经济性、效率性的基础上......
绩效审计分析
发布时间:2023-01-22
论文关键词:绩效;政府审计;审计准则 论文摘要:绩效审计是政府审计发展的必然趋势,然而目前我国绩效审计尚无地位,由此展开探讨。 在现代国家审计史上,绩效审计的采用是具有划时代意义的催产剂,开展绩效审计是政府审......