我国住房公积金制度经过十多年的发展, 在规模、参与人数和制度化建设方面取得了长足发展, 显示出强大生命力, 随着改革的深化和社会主义市场经济的不断发展, 住房公积金在归集、管理、使用过程中存在的问题也日益显现, 本文拟对此进行探讨。
一、发展现状及成就
住房公积金制度作为中国房地产金融政策的主体, 开辟了除原有的国家、企业投资之外的一条长期、稳定解决城镇居民住房问题的资金来源渠道。经过十多年的运行, 取得的成就主要有以下几方面。
1.住房公积金的覆盖面不断扩大。截至2006年末, 已在全国6916.87万职工中建立起了住房公积金制度。目前, 东部地区参加住房公积金的职工覆盖面已达到80%, 中部地区达到60%, 西部地区也达到了50%, 并开始向外资企业、私营企业发展。北京、上海、天津及东部沿海地区等城市的住房公积金覆盖率已达到了90%。
2.住房公积金的缴纳基数不断提高, 归集余额逐年增长, 贷款额也不断提高。目前, 各地住房公积金缴交基数已由职工基本工资调整为职工工资收入, 缴交率也由住房公积金制度建立初期按职工工资收入的3%提高到5%。北京市已达到10%, 天津市的外资企业职工已达到12%, 上海市还建立了职工补充住房公积金。全国住房公积金的累计归集额也从1993年的110 亿元, 提高到2006年的12687 亿元, 累计为职工提供个人住房贷款6364 亿元, 占缴存总额的50.2%。
3.社会效益和经济效益日益显现。住房公积金制度的建立有力地推动了城镇住房分配制度改革, 住房公积金把住房改革与住房发展紧密地结合起来, 为解决长期困扰我国的住房机制转换问题和政策性住房融资问题创造了条件, 促进了房地产市场的培育和发展, 对于提高城镇居民生活水平、拉动国民经济增长、构建和谐社会发挥了积极作用。
4.公积金制度不断完善并实行依法管理。1991 年上海市借鉴新加坡等国经验, 率先在全国推行了住房公积金制度, 到1993 年全国已有26 个省、自治区、直辖市在房改方案中规定实施住房公积金制度。1994年7 月《国务院关于深化住房制度改革的决定》中明确要求全面推行住房公积金制度 , 标志着具有中国特色的住房公积金制度的完全确立。特别是1999年4月《住房公积金管理条例》的出台及2003 年3月对条例的修改, 住房公积金进入了有法可依的相对规范化发展阶段。
二、我国住房公积金制度存在的主要问题
1.公积金覆盖范围有限, 未能惠及各类就业群体
按照《住房公积金管理条例》, 国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体都应建立住房公积金制度。但目前实施住房公积金制度的主要是国家机关、事业单位和效益较好的国有企业, 这些单位的职工是住房公积金制度的主要受益者。而乡镇企业和私营企业、外商投资企业大多没有实行住房公积金制度, 在欠发达中西部地区甚至连部分国有企业、事业单位和行政机关都没有实行住房公积金制度。
2.公积金缴存比例和缴存基数地区、行业差距拉大, 形成新的分配不公
住房公积金制度通过强制缴费、优惠的税收政策和利率政策来保证制度对象受益的普遍性, 但作为社会保障制度的组成部分, 住房公积金制度并没有发挥出收入的调节功能;相反, 在不同地区、行业、部门和单位通过提高住房公积金缴存比例和扩大缴存基数人为地拉大了职工收入分配差距。这种打着住房公积金旗号变相乱发津贴补贴的行为, 不但逃避了国家税收, 也背离了住房公积金制度建立的最初目的。由于住房公积金贷款的额度限制和与缴存余额挂钩政策, 使改善居住条件最为迫切的中低收入职工无法从住房公积金制度中获得更大的支持。
3.住房公积金使用效率不高,影响了作用发挥
第一, 公积金贷款率低, 大量资金沉淀。截至2006年末, 住房公积金个人贷款余额为3840.71亿元, 个贷余额占缴存余额的比例(个贷率)为48.34%, 住房公积金银行专户存款扣除备付资本金后沉淀资金1945.83亿元,占缴存余额24.72%, 公积金个人贷款业务发展也不均衡, 京津沪及东部沿海城市业务发展较快, 而中西部地区个贷业务比较滞后, 还有相当一部分省区个贷率较低, 甚至个别管理中心没有发放过个人贷款。大量资金沉淀闲置在银行, 有背于公积金作为我国政策性住房金融业务的初衷。
第二, 公积金增值收益低, 储户利益受损。由于公积金管理中心投资知识及管理手段的局限性, 投资指导思想趋于保守, 通过压缩个贷业务防范和化解风险, 造成很多地方住房公积金存款余额除购买有限的国债和发放少量的个人贷款外, 相当数量的资金沉淀在封闭运行的住房公积金银行专户上。由于公积金存款利率低下, 考虑通货膨胀因素的影响, 作为广大缴存户长期住房储金的公积金存款实际上是在不断地贬值。
第三, 公积金用途单一, 作用发挥不充分。我国住房公积金利用与新加坡的住房公积金的利用情况相比, 我国的公积金利用效率是比较低的。新加坡的公积金除用于住房相关的消费、维修外, 还包括医疗、失业保障,其使用效率相当高。而我国现行住房公积金制度规定, 住房公积金仅限于与住房相关的消费, 而且提取和贷款受到许多条件限制, 因此我国公积金用途单一, 作用发挥不够充分。
4.住房公积金监督管理机制不健全
我国住房公积金实行的是管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督的管理原则。目前的住房公积金监督管理体系由于负责监管的各主体受自身利益和制度约束条件限制, 很难完成公积金所有者委托的监管任务。实际运作中, 由于所有者与管理者的信息不对称, 公积金所有者处于既无发言权, 更无资产管理和监督权的地位上, 而具体的公积金管理者由于行政化建制运作模式, 因而既缺乏公积金保值增值的动力, 又缺乏公积金有效管理的压力。在目前的公积金管理行政化 、权力责任不对等、所有者主体缺位的制度安排下, 也就是缺乏有效的激励约束机制, 在地方政府或部门利益甚至是形象和政绩的驱使下, 挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生也就不足为奇。
三、完善我国住房公积金制度对策
1.扩大住房公积金制度覆盖范围,惠及更多就业群体
住房公积金制度历经十多年的发展, 其归集对象随着社会主义市场经济的发展也发生了重大变化, 一大批民营、股份制企业正在兴起, 公积金制度也应与时俱进, 有针对性地采取措施, 突出重点, 全面推进归集及扩大应用面工作, 并体现公平、互助原则, 坚决清理、纠正不符合国家规定的缴存政策, 制止垄断部门高收入群体的公积金福利化倾向。逐步取消现行缴存政策中对户籍、身份的限制, 无论是城镇何种形式的就业群体, 均应纳入缴交范围。不仅能增加资金来源扩大规模, 也可使更多的人员纳入到社会保障的网络中, 为构建和谐社会创造条件。
2.扩大公积金用途和提高公积金利用率
新加坡的公积金是一项综合性的社会保障制度, 提供多样化的社会保障。相比而言, 我国的公积金制度显得单一、作用有限, 应积极拓宽公积金的使用范围, 使公积金的功能进一步完善和多元化, 不仅用于购房贷款, 还可用于还贷、医疗、养老、补充失业金等方面。现阶段为确保储户利益, 减少资金沉淀, 提高公积金使用效率, 应放宽或取消公积金使用和提取限制。加大对中低收入职工住房消费的支持力度, 增强服务意识, 积极稳妥的扩大公积金个人贷款业务, 降低贷款门槛, 丰富贷款品种, 简化贷款程序, 提高办事效率和服务质量。最大限度的发挥公积金的保障和互助功能。
3.改善资产运营和管理, 确保公积金保值增值
我国住房公积金低存低贷的利率政策, 影响了公积金的运营效益, 应尽早实行公积金利率市场化, 将利率与通货膨胀率、储存年数挂钩, 鼓励将公积金作为一项长期投资, 作为一种补充的养老保障, 以增加公积金的积累额, 减少清偿性资金缺口风险。在资金运营上要将优化住房公积金结构作为突破口, 大力发展个人住房贷款业务, 压缩公积金沉淀数量。为改变公积金个人贷款业务地区之间不均衡发展状况, 盘活大量的沉淀资金, 应改变住房公积金地区化管理模式, 通过同业拆借和全国统一运作方式, 允许资金在不同地区之间流动, 形成住房公积金配置全国 一盘棋的局面。为促进住房公积金良性循环, 除支付提款、住房贷款、提取风险准备金和必要的管理费用外, 形成的沉淀资金应通过有效的投资组合来获得最大的资金收益。在保证资金安全运行的前提下, 国家应适时出台政策, 允许扩大公积金资产运用范围, 以最大限度保证住房公积金的保值增值。
4.建立健全住房公积金监督管理机制
(1)健全决策机制。为确保公积金安全运行, 鉴于目前住房公积金管委会是非常设的务虚的决策机构, 人员构成政府化色彩浓厚, 设一个凌驾于管理中心之上的管委会已无必要, 政府主管部门、审计部门及财政等门,分别承担住房公积金决策、监督和管理职能并建立责任追究制度, 将住房公积金管理和监督结果作为考核政策绩效的硬性指标。依法决策, 防止议事和决策流与形式以及问题发生无人负责的情况出现。
(2)强化管理中心监督机制, 建立有效的风险防范体系。一是建立严密的内审管理制度和内控制度。对管理中心职责履行、权力运用、行为规范等方面进行动态持续监督, 对信贷、会计、财务等重要岗位人员合理分工、轮换检查, 明确奖惩制度, 防止乱用职权。二是健全外部控制监管制度。相关监管部门必须各施其职, 在公积金管理的审慎性、适应性、有效性、严肃性上采取有效措施, 确保公积金规范运作。同时要完善信息披露制度, 定期公布住房公积金管理政策、制度、缴存使用情况、财务报告、重大事项等信息, 增强公积金管理透明度, 自觉接受社会监督。
