[摘 要] 石油系统的反腐风暴和反腐成效凸显了纪委工作的重要性。由于条块结合的双重领导体制对纪委工作的负面影响，上级纪委对下级纪委的业务指导缺乏保证机制，纪委干部的选拔任用机制和党内巡视制度存在缺陷，导致上级纪委对下级纪委的领导被大大削弱。当前需要以“两个为主”为指导，理顺条块结合的双重领导体制，通过保证机制强化上级纪委的“事权”，确立纪委在人事方面的主导作用，加强各级纪委领导业务能力的建设，畅通纪委干部“进口”和“出口”，通过强化巡视支持下级纪委开展执纪监督工作，加强上级纪委对下级纪委的领导。
[关键词] 双重领导体制；两个为主；人事主导；业务指导
[作者简介] 孙伟，中共福州市委党校行管教研部讲师，研究方向：公共管理，福建 福州，350014
[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2014）06-0029-0003
近年来，中央加大了反腐力度，周永康、蒋洁敏、郭永祥、冀文林等一大批与石油系统有过交集的“老虎”纷纷落网，反腐成效明显，也凸显了纪委工作的重要性。但是仅仅依靠中央纪委对大案要案的查处是远远不够的，反腐败还需要发挥上至中央，下至地方整个纪委系统的积极性和主动性。长期以来，纪委工作都是“条”和“块”双重结合的领导体制。由于对条块关系的规定模糊，导致在纪委工作中存在“条块分割”、“条块真空”等现象。当前纪委工作要取得突破，亟须改变目前这种领导体制，增强纪委独立办案的能力和水平。党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加强对同级党委特别是常委会成员的监督；查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”“两个为主”的提出，为当前反腐新形势下纪委领导体制改革提供了明确的指导方向。本文从当前纪委领导体制中存在的问题出发，研究如何以“两个为主”为指导，加强上级纪委对下级纪委的领导。
一、目前纪委领导体制存在的问题
（一）纪委领导体制不畅
现行的纪委领导体制，对纪委形成横向制约。不但制约了纪委的工作主动性，而且限制了纪委顺利履行自己职能的能力。纪委的工作常常被动地服务于地方工作的大局，无法行之有效地开展执纪监督活动。
（二）上级纪委对下级纪委的业务指导难以落实
上级纪委对下级纪委的指导，主要体现在业务上的指导。这是党章规定的上级纪委拥有的对下级纪委的明确权力。但是上级纪委的业务指导在与下级地方的发展大局有冲突时，这种指导难以落实，影响了纪委系统的整体性和统一性。
（三）纪委干部选拔和管理方面存在问题
纪委干部的选拔和任用更多局限于本系统，跨部门流动困难。跨地区交流较少，容易形成人情关系盘根错综和利益纽带关系，导致纪委干部难以理直气壮地开展本职工作。纪委干部选拔标准上的偏颇，影响了纪委干部的工作能力和领导水平，助长了工作上的庸碌主义。
（四）一些有效的党内工作制度没有发挥作用
纪委工作需要建立有效的工作制度，才能服务于纪委工作保密性和原则性的特殊需要，但是目前一些行之有效的制度没有得到落实，影响了纪委工作的顺利开展。
二、纪委领导体制存在问题的原因
（一）双重领导体制对纪委工作的影响
根据党章的规定，地方纪委接受上级纪委和同级党委的双重领导，上级纪委重在业务指导，而人财物等大权归属同级党委。在实践中由于地方党委对纪委的强大制约力，导致地方纪委工作不能不以同级党委工作的大局为第一考虑，“同时，党章还规定纪委书记和副书记是由纪委全体会议选举产生，但实践中主要是由同级党委决定的。对于纪委的权力，党章只规定纪委对违纪案件具有初核权，并且根据初核对象的不同，这种初核权还要得到相关机关的批准[1]”。现行体制下，纪委的监督职能只能在下级党组织中顺利履行。纪委书记作为党委常委会一员，要在同级党委领导下开展工作。监督同级党委及其常委会成员成为一件极为困难之事，形成“灯下黑”或“监督盲点”[2]。现有的体制可能造成“监督领导官位难保，监督同级关系难搞”的不作为、难作为情况发生。由于这种双重领导体制，纪委在同级监督上的作用发挥受到很大抑制[3]。
（二）上级纪委对下级纪委的业务指导缺乏保证机制
由于同级纪委是在地方党委领导之下，其独立开展工作的能力受到其监督对象的强力制约，其作用的发挥程度跟党政一把手的态度紧密相关。上级纪委对下级纪委的业务指导，由于缺乏如执行机制、追究责任机制等保障机制，使得这种指导成为“软权力”，导致业务指导无法得到贯彻执行。现实中的体制机制造成了纪委部门实际上依附于地方党委和政府的局面，瓦解与分化了上级纪委指导的权威性，使得下级纪委既受制于监督对象，又无法借力于上级纪委，纪律监督工作无法顺利开展。
（三）纪委干部的选拔和任用机制存在缺陷
各地党委和政府在选拔和任用干部时，没有将纪委干部纳入统一管理平台，没将纪委干部的选拔和任用作为地方全部干部选拔和任用的一部分，统一规划和安排。纪委干部的“入口”和“出口”不畅，导致跨地区和跨部门交流过少，形成人情复杂和利益固化。另外，在纪委干部的任命上，政治性标准被过度强调，而业务能力则没有被提到应有的重视程度，部分纪委干部由于业务不精，影响到其指导下属和下级纪委开展工作的能力和水平。
（四）党内巡视制度没有真正发挥效用
巡视是纪委监督的重要组成部分，是党章赋予的重要职责，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。上级纪委主导和参与的巡视，将直接为下级纪委提供案件线索，指导和支持下级纪委开展工作。但是长期以来，由于人情关系的影响，巡视制度并没有发挥其应有的作用，巡视次数偏少且没有常态化，巡视走过场而导致成效不明显。这实际上影响了上级纪委对下级纪委的领导。 三、全面落实“两个为主”，加强上级纪委对下级纪委的领导
从中石油系统的腐败窝案来看，由于“一把手”权力高度集中和横向约束乏力，同级纪委难以有效监督同级党委成员特别是“一把手”。党的十八届三中会会通过的《决定》，针对纪检系统体制运作不畅的问题，要求通过具体化、程序化、制度化的路径，优化纪检系统双重领导体制，特别是“强化”上级纪委对下级纪委的纵向领导以克服横向约束乏力的现象，从而有效提升纪委系统的监督效率。“两个为主”指明了如何通过加强上级纪委对下级纪委的领导，提高新时期反腐工作成效的有效途径。
（一）理顺条块结合的双重领导体制
十八届三中全会明确提出“强化上级纪委对下级纪委的领导”，并且作出“两个为主”的具体规定。规定改变了当前条块结合的领导体制中，过度倚重“块领导”的不合理状况。纪检部门的扩权改革，尽管没有达到外界预期的独立于同级地方党委之外的垂直管理，工资和社保还在同级地方党委和政府管理之下，但办案权和主要人事任免权的上移，却实实在在地扩大了纪委的检查监督权，加大了“条领导”的权威性和纪委办案的独立性，为纪委独立和主动开展工作提供了强有力的保证。当前要通过各项措施，促进纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化[4]。“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”是一项重大举措，在推进中，首先要进行具体分解，把各级纪委书记、副书记提名权、考察工作具体为“菜单”，对各个环节、各个事项逐一罗列，让操作者不能随意变更；其次，要制定规范的运作程序。要明确各级纪委书记、副书记提名、考察工作流程，界定必经程序和选择性程序，明确各程序如何衔接、谁衔接谁等问题，强化过程管理；再次，要通过规范运作形成稳定的制度。要在运作中逐步建立健全各级纪委书记、副书记的提名和考察工作指导意见、实施细则和相关配套制度，做到事无巨细有章本、有制度，制度落实有监督，违背制度则无效。
（二）通过保证机制强化上级纪委的“事权”
掌握案件线索和查办腐败案件是反腐败工作的核心内容。在原来的习惯性程序中，不少地方纪委、基层纪委如果发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，都必须向同级党委主要领导报告，在得到同意后才能进行初核或查处。这样就给压案不报和瞒案不查提供了可能和机会。“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”的规定，使上级纪委的事权有了明确的法规依据。为了促进事权的落实，还要逐步建立起一系列配套的制度，如上级纪委对案件线索的登记、管理制度、案件督办和检查制度、案件处理结果反馈制度等，并将其执行情况列入考核内容，与晋升、待遇等直接挂钩，通过具体制度为上级纪委事权的行使提供可靠保证。
（三）确立纪委在人事方面的主导作用
1992年4月17日，中央纪委、中组部印发《关于省、自治区、直辖市纪委和中央、国家机关各部门纪检组（纪委）领导干部任免审批程序的通知》，确定了纪委书记、副书记由同级党委（部门党组）提名的程序。现在，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，正是对这一程序的修改。与此相适应，要逐步形成提名、推荐、考察、呈批工作以纪委为主，切实发挥好纪委的主导作用。首先是候选人（人选）由纪委提出。换届时，各级纪委书记、副书记候选人由上一级纪委提出；党代会闭会期间，各级纪委书记、副书记的调整，由上一级纪委提出人选；其次是考察工作由纪委主持。由上级纪委主持开展纪委书记、副书记人选的民主推荐、考察工作，党委组织部门配合。三是由纪委直接呈报。各级纪委书记、副书记的讨论决定，由上一级纪委直接向党委常委会汇报，党委常委会讨论决定。
（四）加强各级纪委领导业务能力的建设
执纪监督能力本就具有专业化特征。社会生活的丰富化和公共管理的法治化，决定了执纪监督工作面日趋宽泛，执纪监督人员的专业化水平要求也更高。上级纪委“有权力”指导的同时，还要“有能力”指导好。一旦出现外行领导内行，会严重影响下级纪委的正确办案思路，影响到整个纪委系统的工作。所以，要尽可能把那些在执纪监督工作中达到“目无全牛”的庖丁式人才选出来，担任纪委系统领导。要坚持在执纪监督一线、执法执纪部门、法律纪律学术领域，培养和选拔纪检监察机关领导。在确定选拔任用对象时，不但要考虑执纪监督、法律监督、法律纪律学术领域的工作经验更要注重执纪监督工作的实实在在的业绩，把那些主持或参与过大案、要案件查办、善于研究工作、善于发现问题和敢于碰硬的干部选到纪委书记、副书记的岗位上来。
（五）畅通纪委干部“进口”和“出口”
纪委工作的关键在于人，其中最主要的是纪委干部。只有纪委干部时刻保持高涨的工作热情和高昂的工作斗志，才能有助于加强领导，促进执纪监督工作的开展。纪委系统垂直领导体制的建立和加强，很容易使纪委干部的流动局限于本系统，从而窒息了纪委工作的活力。要时刻注意防止两个方面的问题，一是防止纪检监察干部只能在纪检监察机关内部提拔、交流，堵死了出口；二是防止纪检监察机关领导只能从纪检监察机关内部选拔，堵死了进口。在纪检干部的选拔任用上，各级党委要将其纳入统一的管理平台，着重于整个公务员系统进行安排。在干部选拔任用总体规划和规划实施中，应保证纪检监察机关及其干部有适当的比例，在特殊情况下可以制定优先选拔的办法；其次，上级纪委在提名、考察各级纪委书记、副书记时，应拓宽视野，将党委、政府领导和其他部门干部一并纳入，在干部选拔任用总体规划和规划实施中保证系统外干部有一定比例；再次，要推行领导干部交流制度，纪委书记异地交流、副书记有计划交流，长时间在同一个纪委领导班子担任职务的成员必须交流，纪检监察机关领导同地方各大班子、各部门领导常态交流，纪检监察机关领导同志按程序转任上一层次非领导职务等。
（六）通过强化巡视制度支持下级纪委开展执纪监督工作
“巡视制度是上级党组织监督下级党组织、党委和党组领导班子及其成员特别是主要领导干部的有效形式。建立和完善党内巡视制度，对强化党内权力监督、完善纪检机构领导体制、密切党群关系、防止干部‘带病提拔’等都具有重要意义[5]。”纪委在巡视制度中发挥着重要的作用。由上级纪委主导组成巡视组，通过巡视工作，发现下级党委和政府中存在的问题线索，将直接支持和指导下级纪委开展工作。中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山强调：“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任[2]。”要进一步规范巡视制度，对于巡视的次数和巡视明细指标内容有明确的规定，形成常态化巡视的制度，将常规巡视和重点巡视结合起来，着力发挥巡视制度的重大威慑作用，不断创造新的、行之有效的渠道，加强上级纪委对下级纪委的支持和领导力度。
[参考文献]
[1]李仁汉.浅论我国地方纪委现存体制的缺陷及完善[J].今日中国论坛，2013，（10）.
[2]万纪耀.强化纪委监督权的必然性及路径探析[J].中共合肥市委党校学报，2014，（1）.
[3]兰大贤.“三保障”强化纪委对同级党委常委的监督[J].党史文苑，2014，（3）.
[4]陈自才，陈惠.党的纪检监查体制演变的历史回顾[J].中州学刊，2004，（4）.
[5]唐勤.关于完善党内巡视制度的若干思考[J].中州学刊，2014，（1）.
