社会力量有序进入公共文化服务领域，能够有效弥补公共文化服务领域政府失灵和市场失灵所带来的缺陷，实现公共文化服务中政府与公民社会的良性互动，满足人民群众多层次、多样化、多方面的文化需求。近年来，惠州市从实施阵地均衡化、活动品牌化、队伍常态化、机制长效化等四方面着手，积极引导和鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设，正努力形成政府主导、社会共建、基层主体、城乡共享的公共文化建设模式。2012年，惠州市公共文化服务投入总计1.62335亿元，其中社会资金及其他投入3973.8万元，占比24.5%，社会资金的投入呈现逐年递增之势。但就社会力量参与公共文化服务的重要性与发展态势而言，仍需要进一步提高与拓展。本文从分析惠州市社会力量参与公共文化服务存在的问题及原因入手，探讨如何构建科学有效的社会力量参与公共文化服务的模式，以及如何健全完善社会力量参与公共文化服务的制度与机制。
一、惠州市社会力量参与公共文化服务存在的问题及原因分析
(一)存在的问题
目前，惠州市社会力量参与公共文化服务，与公共文化服务体系建设的要求相比，与人民群众日益增长的精神文化需求相比，仍有欠缺，主要表现为：
1. 社会资本参与公共文化设施建设的投入还较少。目前惠州市的公共文化设施，除了商住小区的文化设施由开发商投入较多外，其余的基本上还是以政府财政拨款建设为主。
2. 企业捐资参与公益文化活动的积极性不高。积极捐资参与公益文化活动的企业还不多，有些捐资赞助的企业是在政府部门的邀请下被动参与的，主动参与的热情并不高;民间文化团体到企业拉赞助还较为困难。
3. 文化类社会组织少。惠州市的文化基金会仅有五家;文化类非营利性社会组织也不多，如以惠州市文化广电新闻出版局为主管单位的社会组织仅有13家;以惠州市文学艺术界联合会为主管单位的社会组织也仅有24家。虽然惠州市鼓励社会力量进入公共文化服务领域的努力正开始逐步取得成效，但目前总体上，惠州市的公共文化服务建设仍然还处于主要由政府组织发动、财政投入的阶段。例如，在2010年惠州市承办和参与的47项省级以上重大文化活动中，有社会力量参与承办的仅有11项。这说明，社会力量兴办文化的热潮还没兴起。
(二)原因分析
1.引导社会力量参与公共文化服务的政策法规不健全、实施难。国家和省市虽然重视社会力量参与公共文化服务，陆续出台了一些政策规定，但由于尚处在探索发展阶段，一些政策法规较为宏观，指导性虽强但缺乏可操作的实施细则。以税收优惠政策为例，虽然国家已经出台了公益性捐赠税前扣除等一些税收优惠政策，但具体到惠州市，尤其是到下辖的县区、乡镇一级的基层，可操作性的细则与程序、可量化的评估机制几乎都没有建立起来，政策执行环境也不成熟，这就使得国家政策难以落实生效。此外，享受优惠待遇的手续也较烦琐。例如社会组织在申请取得公益性捐赠税前扣除资格时，就需要民政、财政、税务部门联合审核确认，审核程序比较复杂。由于手续繁多，不少企业及个人宁愿选择直接捐赠的方式，这样就导致政府优惠政策的激励作用得不到充分发挥。
2. 没有建立社会资金投入的稳定机制。近年来，有些企业和基金会，开始通过捐赠钱物、冠名赞助、建立文化基金等方式参与公共文化服务建设，但基本上都是少数企业或社会组织的自发行为、零星参与，尚未形成稳定的社会资金投入机制。许多企业出资赞助都是应党政领导及亲朋好友的邀请而为，并不是某种社会背景下的自愿顺势而为，所以往往不具有计划性、稳定性。
3. 文化类社会组织尚不发达。我国的社会组织还处在初步发展阶段，每万人拥有的社会组织的数量远远低于发达国家拥有的数量。文化类公益社会组织偏少，公共文化发展类基金会更少。惠州市公共文化发展类基金会只有广东叶挺将军文化传承教育基金会、惠州市国辉公益基金会等区区五家。此外，一些文化类社会组织由于社会资源缺乏、资金不足、自我管理能力较差等原因，难以维系，很少开展活动。
4. 实践中对于公共文化物品和服务的分类还不明确。政府部门对公共文化物品和服务的分类还没有科学划分，明确分类。没有根据公共文化物品和服务的性质(纯粹公益性质、有限竞争性质、有限排他性质)进行分类投资、引导、管理，这使得造成将纯公共文化产品及服务与准公共产品及服务混淆，从而在政策制订时，就会在供给方式的操作上有所失误。
二、构建科学有效的社会力量参与公共文化服务的模式
(一)社会力量参与公共文化服务的模式探索
当前，我国政府正处于向公共服务型政府的转型时期，社会公共产品及服务由政府单一提供向多元合作供给，已经成为政府职能转变的趋势。就公共文化服务领域而言，理论界认为，根据公共文化服务的属性，公共文化产品和服务的供给应该坚持权威型供给、商业型供给和志愿型供给三者相结合的多元化供给模式。也就是说，在公共文化服务体系的建设中，政府、社会、个人的多元参与合作，应该是切合实际的必然发展趋势。
1. 社会力量参与公共文化服务的供选模式。根据社会力量参与公共文化服务的实践情况，可供选择的模式大致有三种，这三种模式基本能够涵盖社会力量参与公共文化服务的路径与方式。
2. 模式运行特点：以政府为中心轴进行运转。在中国政府治理方式仍处转轨、完善的时期，这种公共文化服务体系建设的多元化供给模式，仍然须以政府为中心轴进行运转，才能真正取得实效。
以前公共文化服务领域在制度安排上存在着公共部门垄断、市场准入壁垒、权力寻租和公共福利净损失等诸多问题，政府承揽包办、社会力量缺失是主要原因。虽然现在正处于治理体制变革、政府职能转变的大趋势下，但政府的社会资源整合和组织动员能力依然强大，因此政府在公共文化服务体系建设中，并不能被理解为地位应该下降、职责应该削弱。实际上，政府的责任主体地位与主导作用仍被群众广泛认可。无论从理论上还是从实践上来说，公共文化服务作为通过一系列制度安排、财政投入、载体提供、服务开展向社会公众提供公共文化服务的一项社会工作，具有鲜明的公益性，仍是政府及其有关部门的基本职责，因此在放弃承揽包办的同时，必须坚持政府的责任主体地位与主导地位。
政府在公共文化服务体系建设中，还必须承担和做好以下工作：制定好社会力量参与公共文化服务的发展规划与政策措施;做好社会力量参与的制度与程序设计;制定财政税收政策引导社会力量与社会资本进入;扶持文化类非营利组织;组织和培养文化志愿者队伍;促进公益性文化事业单位与社会组织通力协作;做好社会力量参与公共文化服务的监管工作等等。
3. 模式运行要求：合作共建。在上述社会力量参与公共文化服务体系建设的三种模式中，除了应该明确细化各参与主体的职能与作用，还要建立政府部门、基层群众性自治组织(居委会、村委会等)、公益性文化事业单位等与企业、社会组织的协调配合机制，只有多方合作，共同参与建设，才能使社会力量的参与模式的运行达到理想状态。
(二)社会力量参与公共文化服务的路径与方式
1. 企业。企业虽然是以营利为目的、向市场提供商品或服务的社会经济组织，但他们仍然有着参与公共文化服务的热情与需要。因为，无论是出于回报社会、承担社会责任的意愿，还是扩大企业知名度、培育无形资产、建设企业文化的需要，企业都有意愿和热情参与到公共文化服务体系建设中。企业参与公共文化服务的方式主要是：赞助、联办公益性文化活动，举办各类企业内部文化艺术活动，捐建、受托管理公共文化设施，承包文化场馆的管理运营，参与国有文化事业单位的公司制改建工作，向各类文化机构和协会提供资金支持，以及资助业余文艺团队创作和演出等。
2. 社会团体和民间文化艺术组织。民间文化组织，从组织的严密性和正规程度划分，大体可分为两类：一类是严密型民间文化组织。这是在民政部门正式登记注册过的组织性、专业性均较强的正式组织，有严密的组织体系和正式的管理制度，其组织成员大多为专职，拥有某方面的文艺特长。它们以主办或协办公益文化活动为主，也从事部分不以赢利为目的商业性文艺演出，以维持组织运转。在惠州市活跃的众多表演类团体即是此类组织。另一类是松散型民间文化组织。这类组织是群众根据兴趣自发成立的，成员多为兼职。这类组织举办的活动丰富多彩，契合群众的个性化需求，但由于组织松散，往往活动缺乏计划性，不能稳定开展，难以形成大的规模和影响。
3. 非文化类的非政府组织、群众组织和社会团体。工会、妇联、残联、红十字协会、共青团、学联等群众组织和社会团体，是党委政府联系人民群众的权威性平台，都具有广泛的代表性、群众性和社会性。它们有强大的组织动员、舆论宣传能力，有成熟配套的工作网络，能够结合各自领域工作的开展，组织开展文艺演出、文化交流、文化类竞赛等活动，丰富人民群众的文化生活。
4. 专家学者。文化领域的专家学者，在公共文化建设方面具有较高的理论素养和科学判断能力。他们能够围绕着国家、省市出台的有关公共文化服务体系建设的重大政策展开制度设计、程序设计上的研究，能够为政策的制定、重大理论和实际问题的解决提供理论支撑和智力支持，能够从专家的角度对公共文化服务进行绩效评估，提出改进建议。
5. 公民个人。参与公益文化事业的公民个体，大致分为三类：第一类是拥有一定公共文化资源的文化产品提供者。他们或是琴棋书画的专家、吹拉弹唱的高手，能够运用这些文艺特长参与文艺表演;第二类是热心于公益文化事业的文艺积极分子。他们有强烈文化活动兴趣和爱好，愿意积极参加文艺活动，是公共文化活动的热心参与者;第三类是普通大众。他们是公共文化产品和服务的基本受众，他们的文化需求及对文化活动的支持，正是我国公共文化事业发展的原动力。
三、健全完善社会力量参与公共文化服务的制度与机制
(一)健全政府购买服务机制
实行政府购买服务是政府职能转变的主要方式。在公共文化服务体系的建设中，政府应通过公开招标采购方式，推进公共文化服务的社会化与市场化。
1.完善政府购买服务的选择和定价机制。政府须制定采购公共文化产品和服务的办法规定与实施细则。在制定时，应该注意：一是要将被采购的项目免费或低价提供给城乡居民消费作为原则要求;二是要将文化类民办非企业单位和社会团体所提供的文化产品和文化服务，纳入政府购买文化服务范畴;三是公共文化设施等硬件采购与服务内容等软件采购要同时并重。此前在公共文化服务领域的政府购买服务，多是注重公共文化设施的基础建设及硬件设施设备采购，而对文艺创作、文艺演出等服务软件重视不够。因此，应该加强对文化服务类项目的采购力度。例如，通过政府采购，引导专业艺术表演团体和水平高的社会文艺团体多向农村地区和基层群众进行公益演出。
2. 建立公益性文化活动项目招标机制。当前一些地方经过建设发展，已经拥有较丰富的公共文化资源，但存在设施闲置率高、宣传和管理力度不足、便民服务意识不强的情况，这就阻碍了市民亲近文化艺术的热情。对此，政府应积极引入市场机制，采取服务外包，通过招标方式，引进专业管理运营企业或团队，以提高管理和运营的专业化水准;引进国内外优秀文艺表演团队和演出节目，以带给人民群众更多的文化享受。要建立重大公益性文化项目的公开招标制度。政府部门将年度重大公共文化活动向社会公开发布并招标，设定建设运营目标，与中标单位签订服务合作协议，明确责任权利，制订建设运营及服务的标准。中标单位按照协议，在政府部门的监管、协助下，负责项目的实施，自负盈亏。
3. 完善政府采购公共文化产品和服务的考评与监管机制。政府部门应建立常态化考评机制，定期对政府公共文化采购监管工作进行综合考评，以不断完善相关政策措施，全面提升文化采购的科学化、精细化水平。同时加强监管，健全监管机制，确保文化采购的公正合理。应制定采购监管的办法和规定，对采购人、供应商监督、评标专家、采购代理机构等采购活动当事人，以及采购环节程序进行全面、全方位的监督，形成一套事前、事中、事后全过程监督的科学制度体系。一要通过报纸、网络公示，增加供应商的参与度，提高竞争性;二要严格招标文件的编制，对供应商的资质要求、评标办法和评标规则加强事前论证，做到资质要求明确、评标办法科学、评标规则严格;三要细化和规范评标内容，防止评审专家的个人倾向和限制其自由裁量权;四要邀请落标供应商参与合同履约验收监督，建立供应商诚信档案，对不诚信供应商实行等级管理等。
(二)完善社会力量投资参与的配套激励政策
在现代市场经济社会，企业家、社会团体、个人都是理性经济人角色，既有承担社会责任的意愿，也有获得合理回报及持续发展的内在要求。因此，政府应该制定完善的配套激励政策，以激发社会力量参与的意愿。
1.探索制定符合本地区实际情况的企业、基金会、个人等冠名权、广告权、荣誉授予的管理办法与实施细则。
2. 探索合作投入的方式。在公共文化设施的建设中，有时企业和个人虽有进入的意向，却又考虑到身单力薄难以独立承担，只好放弃。因此，政府应出台对社会资本进入文化领域的财政配比政策，根据企业和个人的建设投入额与捐赠额，给予相应的财政补贴或奖励，并将这笔资金算在企业和个人的名下。这种财政配比，能够在能力支付原则的基础上，促使利益获得的原则与投入及捐赠融为一体，从而激发社会资本进入公共文化领域的热情。
3. 降低社会力量投资公共文化设施的土地成本。按照现有的规定，在非营利文化设施建设上，只对国有部门实施土地使用权划拨，民办非企业单位等社会组织以划拨方式取得土地使用权还存在政策障碍，致使它们参与公共文化设施建设的土地成本居高不下。因此，如果社会力量投资建设体量规模大、社会影响广的公共文化设施，就可考虑以优惠价格或合同约定的方式，降低他们参与重大文化设施项目的土地使用门槛。
4. 降低社会力量参与公共文化建设的经济成本。社会组织经营的非营利性质的公共文化场馆，一般是低价向公众开放，并不赢利，但是房租和水电等公共事业费却按照商业性质征收。因此，应该出台政策，对于非营利性质的公共文化场馆，在场地费、水电费、活动费等方面出台配套的补助标准和细则。
(三)建立扶持文化类社会组织发展的机制
在社会组织管理部门登记注册的文化类民办非企业单位和社会团体是从事公益文化服务活动的非营利性社会组织。他们一般组织架构较为规范，许多都有固定的企业提供支持，具有长期性与稳定性，是公共文化活动开展的生力军。截至2013年底，惠州市在社会组织管理局注册登记的社会组织有1600多个，但文化类民办非企业单位仅有八十余家，文化基金会仅有五家;文化类非营利性社会组织也不多，如以惠州市文化广电新闻出版局为主管单位的社会组织仅有13家;以惠州市文学艺术界联合会为主管单位的社会组织也仅有24家。因此，要运用扶持政策，加强对此类组织的培养，促使其发展壮大。对文化类社会组织的扶持政策可包括：
1. 运用财税政策加以扶持。对于已注册的文化类民办非企业单位获得的有关收入，如符合实行营业税政策规定的门票收入，按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费，社会各界的捐赠收入，以及取得的各级政府资助等，应该按照规定，落实好减免营业税的政策。对于纳税确有困难的文化类民办非企业单位，可以考虑对其房产、土地减免征收房产税与城镇土地使用税。
2. 解决活动场地需求。在现在房价高企的情况下，政府有关部门应该采取有效手段缓解文化类民办非企业单位和社会团体的用房需求。一是可以将闲置房产低价出租给它们，二是对非营利性文化类民办非企业单位和社会团体的建设用地，在符合国家《划拨用地目录》(中华人民共和国国土资源部令第9号)规定的前提下，可以采用以划拨方式供应。三是有条件的地方可以规划建设文化类社会组织集聚场所，为其提供活动场地。
3. 建立对接帮扶制度。建立国有文化事业单位与民间文化类社会组织的对接帮扶制度，要求公益性文化事业单位免费或低价为文化类社会组织举办的展览、排练、演出、收藏品保护等提供场馆，免费对文化类社会组织和人员进行专业辅导与技能培训。
(四)健全扶持基层业余文艺团体的机制
基层业余文艺团体的参与是公共文化活动的重要方式。现在，许多大型文化艺术活动，都有业余文艺团队的热情参与。如2012年9月，以幸福我来秀为主题的惠州南粤幸福活动周启动仪式暨2012中秋国庆文艺晚会，就有小金口麒麟舞表演艺术队、惠城区老年体协展风采队、博罗县东山公园拉丁舞队等十几个来自街道社区、社会团体、学校的业余文艺团体参加了演出，大大激发了群众的参与热情。因此，要积极扶持基层业余文艺团体发展。
一要帮助组建基层业余文化团体。文化行政部门要协同文联、社区居委会、村委会以及文化馆等单位，发掘基层社区的业余文艺骨干和民间艺术人才，依照他们的爱好特长组织成立各种类别的文艺团队，投入扶持资金，提供演出服装、道具乐器和音响设备等，鼓励他们进行演出活动。
二要着力组织和培养民间特色文化艺术团体。政府部门应深入挖掘民族民间文化遗产的艺术价值，把分布在民间的传统文化资源和群众文化资源集聚组织起来，组织和培养民间特色文化艺术团体，努力打造地域性的特色民间文化艺术品牌，并使之逐步成为公共文化服务的重要组成部分。例如，惠州市小金口麒麟舞队、惠东渔歌演出团、龙门民族风情演出队就是民间特色文化艺术团体，在当地有着很好的群众参与基础。惠城区小金口麒麟舞表演盛行，群众喜闻乐见，该街道7个村委会、3个居委会都有自己的麒麟舞队。小金口麒麟舞不仅在当地表演，还作为世博会广东活动周表演的重头戏亮相上海，并于2013年俄罗斯中国文化年期间，受俄方邀请在莫斯科、乌法等城市巡回演出并参加广场演出和盛装游行。
三要加强对基层业余文化团队的业务指导和培训。公益性文化事业单位专业性强，人员专业素质高，文化行政部门应组织他们对基层业余文化团队免费进行多层次的专业培训和技能辅导，以提高业余文艺人员的文艺素质和演出能力。同时，要组织力量征集编印一些适合民间文艺团队排练演出的舞蹈、小品、相声、地方戏曲等文艺表演材料，为基层业余文化团队提供丰富的创作与表演空间。
(五)建立社会文艺人才库
社会文艺人才是基层公共文化活动的骨干力量。文化行政部门、文联、社科联等人民团体、群众性自治组织(居委会、村委员)要通力合作，注意发现挖掘社会各界具备文艺表演才华的人士，由文化行政部门、文联等单位会同文艺专家、社团代表进行审核选拔，并建立社会文艺人才库，分门别类，登记造册。同时，对于入库人员要制定培养、使用和扶持措施，通过召开文艺作品研讨会、文艺观摩会、推介展示等方式，对入库人员的文艺创作、表演给予指导、推介和扶持，努力使他们成为德艺双馨式的文艺积极分子。
(六)构建文化志愿者队伍的组建与稳定服务运行机制
志愿服务是公民实现个人社会价值、履行社会责任的重要形式，能够对政府和市场的缺位进行补充。上海世博会举办期间，园区志愿者就有79965名，为世博会的成功举办提供了1000万小时约4.6亿人次的服务。可以说上海世博会的成功举办离不开广大志愿者的无私奉献。文化志愿者是公共文化人才队伍中的生力军。加强文化志愿者队伍建设，可以整合利用文化服务资源，有效弥补现有文化队伍的不足，因此应该努力建设参与广泛、形式多样、活动经常、机制健全的文化志愿者队伍。
1. 制定促进文化志愿服务的规范性文件，明确规定文化志愿服务者的招募对象、服务内容、管理方式以及激励措施等。
2. 积极招募文化志愿者。要加强宣传号召，完善组织招募和社会招募的方式与机制，鼓励文化志愿者组织自主开展招募工作，实行经常性招募和应急性招募并行、个人志愿者与团体志愿者并举的方式。
3. 健全关于文化志愿者的系列制度。首先，应全面推行文化志愿者注册登记制度，制定出台文化志愿者注册管理办法。同时，还应制定文化志愿者自愿退出的程序规定。其次，建立文化志愿者服务活动档案，载明服务内容、服务时间和服务绩效，以作为考核和表彰文化志愿者的依据。第三，为提高文化志愿者提供服务的能力和水平，文化主管部门应该协同文联等人民团体对文化志愿者进行培训。要根据本地公共文化建设的实际情况，制定培训方案与培训计划，通过做好与文化志愿者服务相关的知识培训、专业技能培训和职业道德培训，提升文化志愿者的服务能力和服务水平。第四，要制定表彰奖励办法。对于长期服务或做出突出贡献的优秀文化志愿者，给予一定形式的表彰奖励。文化行政部门应结合推动学雷锋活动常态化，会同各人民团体，采取表彰奖励先进、组织学习宣传等方式，推出典型，推广经验，引导更多社会人士投身文化志愿者行列。
(七)健全专家、民众参与的公共文化的决策机制与绩效评估机制
1. 完善专家学者参与公共文化决策的机制。应组建公共文化服务建设工作的专家委员会或专家库，组织专家学者围绕着国家、省市出台的有关公共文化服务体系建设的重大政策展开研究，借用专家学者的力量，发挥他们学术理论上的优势，解析政策，提出前瞻性设计，为政策的制定、关键性问题的解决提供决策支撑。
2. 健全公共文化服务的信息公开制度和意见征询机制。文化行政部门应通过报纸、网络等媒体，及时向本区域的公众提供各类公共文化服务信息、文化招标信息;采取问卷调查、座谈会等形式，广泛征询人民群众对于公共文化服务重大政策措施的制定与调整、重大文化惠民工程和项目的财政资金安排及开展情况和效果，重要公共文化设施建设以及其他公共文化服务决策事项的意见和建议。
3. 完善多元参与的绩效评估机制。应建立包括党委政府、新闻媒体、第三方评估机构、专家学者、群众代表等多元主体参与的监督评估体系，提高公共文化服务绩效评估的科学性、客观性与监督的有效性，促进公共文化服务体系建设。首先，要制定市级、县级的社会公共文化考评办法，对公益性文化事业单位进行绩效考核，对重大公共文化活动的满意度、社会效益进行评估。其次，引入公共文化服务第三方测评制度，建立由社会组织代表、专家学者、社会文艺骨干、群众代表组成的测评机构。
(八)加强对社会力量参与公共文化服务建设的监管
参与公共文化服务的社会组织和个人，由于出发点、参与目的并不一致，存在良莠不齐的情况，既有热心公益事业、以承担社会责任为己任的组织和个人，也有借机牟取私利的组织和个人。因此，政府部门要对社会力量参与公共文化服务加强行政监管与执法监管。一要依托广大群众和媒体舆论对公共文化市场进行监管;二要组建精干高效的文化执法队伍，加强对公共文化设施管理使用和文艺演出活动的执法监管。为弥补文化执法人员的不足，可以探索建立基层公共文化服务协管员队伍。如惠州市建立文化市场社会监督员制度后，全市有近4000多名文化经营单位守法自律监管员持证上岗，对文化市场管理就起了很好的促进作用。
