摘 要： 社会组织在国家治理体系中占据重要一环，是国家治理从“自治”、“互治”到最终实现“善治”的重要途径。社会组织可以激发社会的活力提高应对危机的水平，将公民参与国家治理的途径合法化，有效提升国家治理能力。社会组织能够协调相互背离甚至冲突的利益，并在一定规则的基础上实现多元主体的良好互动和互相协作，共同克服政府管理“失灵”的世界性政治难题。广州市政府颁布的《广州市社会组织管理办法》总体上非常有改革精神，一定程度上代表了我国社会组织法律制度未来的改革方向。但当前《广州市取缔非法社会组织工作细则》（征求意见稿）中非法组织标准仍显保守，有待进一步改革。
关键词： 非法组织；社会组织；社会团体主义；治理现代化
作者简介： 胡彦涛（1986-），男，华南理工大学法学院博士研究生；肖 璐（1983-），女，华南理工大学法学院博士研究生。
国家为了维护社会秩序，必然会对社会组织进行一定程度的监管，这在任何国家都是必须的。具体到中国，有学者从宏观上归纳了我国社团管理的主要特点和内容[3]：首先是“归口管理、双重负责、分级管理”，其含义就是所有社会组织都必须挂靠主管业务部门，只有如此社会组织才可以向民政部门申请登记。而社会组织从设立、日常活动到注销的所有活动，主管业务部门和民政部门都可以对其进行管理和监督。社会组织必须在登记的地域开展活动和发展，其活动内容也必须同登记的组织宗旨有关；其次是许可主义和放任主义并行，针对社会组织的登记，我国主管部门和登记部门进行双重审查，并且双重审查都是实质性的，这表明国家希望从数量和质量上对社会组织进行较为严格的控制。但囿于人力物力财力，我国政府机关对于社会组织成立后的活动缺乏有效的监管，一定程度上放任了社会组织的行为。由此见我国严格控制社会组织的意图难以实现；最后是限制竞争抑制发展，我国《社会团体登记条例》规定，同一区域内只设立一家业务范围相同或类似的社会组织。这种由政府规定的垄断性极大地限制了社会组织之间的公平竞争，助长了一些社会组织的惰性。
从我国历史发展阶段来看，国家对包括社会组织在内的所有社会活动实行“全面管理”有一定的合理性。不过随着我国市民社会的逐渐发育壮大，社会活力的逐渐增强，社会成员的交流和往来日益频繁，这种“全面管理”社会组织的管理思维和管理模式的弊端已经逐渐浮现。“管得过宽、统得过死”，一些国家机关越位的情形时有发生，社会组织的活动能力受到很大程度的压抑。过于严格的登记要求使得很多社会组织无法获得合法身份，游走在合法组织的门外。而那些政府主导成立的社会组织没有受到严格的监管，部分社会组织机构臃肿人浮于事，甚至某些社会组织内部官僚化、臃肿化、浮夸化倾向严重。与此同时，这些社会组织的法定垄断性使其有了很大的惰性，开展社会活动的积极性也不高，活动容易偏离原来的设立宗旨。一些获得政府资助的社会组织并没有比较好地运用这些资金，一定程度上造成资源的浪费。这些问题使得我国同社会组织相关的法律制度面临很多批评和压力，当前的社会组织管理方式和理念亟需破冰。
一、国家与社会组织的关系理论探讨
在总结了国家和社会组织关系的理想类型上的划分以后，该学者进一步提出如果 “政府进一步转变职能，在实现全能性政府向服务性政府转变的过程中，把更多的服务递送工作转移给民间非盈利性组织包括专业性组织时，一个国家与社会相互增权的局面是可以期待的。”[4]161
二、发展社会组织是国家治理现代化的必然要求
在十八届三中全会的决定中我们党提出改革的“总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”为了实现这一总目标，我们党从经济、政治、文化、社会等各方面都进行了一系列的战略部署，而“创新社会治理体制”是其中非常重要的一项内容。十八届三中全会的《决定》强调要“激发社会组织活力。正确处理好政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”因此社会组织的管理创新和改革，是国家治理现代化的必然要求，也必符合实现国家治理现代化这个总目标的要求。
国家治理现代化学说一经面世，就引起学术界的热烈讨论和积极探索。“治理”被认为是一个能够和“民主”相互嵌入的理论话语，因而我们可以获得一个与“自由民主”同量级的词语即“治理民主”，而“治理民主”是中国作为一个世界性大国对世界政治所做出的理论贡献[5]。在国家治理现代化理论中，社会组织的讨论是其不可或缺的内容，下面的讨论将分别从治理体系和治理能力两个方面展开。
（一）社会组织是国家治理体系现代化中的重要一环
关于国家治理现代化的内容，有学者认为应该从以下四个方面展开，一是以社会发展进程中不断增生的公共问题为基本着眼点，二是用前瞻性眼光看待国家治理现代化的要求，三是在常态国家治理与公共危机管理之间做审慎区分，四是将社会协同和公民有序参与视为国家治理现代化的必备要素。社会组织能够有效促进社会成员的自治能力和自我约束能力。“现代国家治理的成功经验表明，法律框架内活动的社会组织，尤其是他们之间的协同合作，不仅能弥补政府能力的不足，更好地满足民众的公共服务要求，而且其本身也是社会稳定的促进力量。”[6]因为首先社会组织想要提出能够被社会和政府所接受的意见，必须先在社会组织内部协商和沟通，排除过激和偏执的意见，形成较为理性客观的共识，这至少增强了社会组织内部的行为可期待性；其次是当出现不同组织之间的价值冲突或者利益博弈时，可以通过集体谈判、协商、对话，从而能够在占用较少资源的情况下一次性解决问题，避免了社会矛盾的冲突和激化；再次是即便是矛盾激化到需要政府出面时，政府仍可居中裁判，以一种较为超脱的立场调节不同群体或组织之间的冲突。
国家治理现代化强调社会公共性，把社会公开性作为国家及政府公开性的必要补充和纠正，即通过公共领域和私人领域的有序互动来实现国家治理领域的实质和谐[7]。因此张雅勤副教授提出国家治理体系现代化中的“合作共治”包含了以下五个内容：一是构建“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的共治框架，在坚持党的领导和政府负责的前提下，大力扩宽社会公众参与国家治理的途径；二是培育社会主体主动参与国家治理的愿望，动员、鼓励、倡导、引导社会成员主动参与国家治理；三是强调发挥市场机制，购买社会公共性服务，发挥社会组织所凝聚的智力优势；四是着重培养公民参与治理的意识，建立多种类型的社会组织和行业协会，形成国家治理的合力。因此要“转变治理理念、健全共治机制，以政府引导之力，形成社会共识，构建各方互动、共同参与、责任共担、成果共享的共治格局”。
吴家清教授认为全面深化改革的一个重要内容是在坚持法治的前提下政府从市场和社会中适当退出，市场、社会、政府各司其职实现有机统一[8]。唐皇风副教授认为国家治理体系现代化的核心内涵包括了三方面的内容，一是从治理主体来看，强调多层次性和多元化的参与，二是从治理结构来看，着重政府分权和治理体系网络化，三是从治理制度来看，实现治理目标的理性化和治理方式的民主化，四是从治理手段来看，实现治理手段的现代化和文明化[9]。
由以上学者的论述可以看到，国家治理体系现代化中，社会组织占据非常重要的一环。有的学者认为治理强调的是协调相互背离甚至冲突的利益，并在一定规则的基础上实现多元主体的良好互动和互相协作，共同克服政府管理“失灵”的世界性政治难题[10]。在国家治理理念中，已经不存在治理主体和治理客体的绝对二元划分，社会中每个主体既是治理的主体亦是治理的客体。韦伯曾评价传统国家管理模式时谈到“这里存在的只有两个选择：要么，公民大众在一个徒具统治外表的官僚制‘威权国家’中丧失自由权利，像一群家养牲畜一般被置于‘行政管理之下’，要么公民作为共同统治者被整合到国家之中。”[11]而社会组织作为公民参加国家治理的重要途径，必须在国家治理体系中占据重要地位。如果没有社会组织的参与，国家治理体系现代化必将难以完成。
（二）社会组织能够提升国家治理能力
米格代尔认为国家能力包括了从社会中提取资源、渗透各种社会关系、规制公民行为以及分配社会资源这四种能力，但国家治理能力则具有更为深刻的含义。有学者认为国家治理能力至少包含了以下几点内容：拥有从社会中获得资源的能力，但是这种获取是从国家、市场、社会共同参与治理且相互赋权中得来的，而治理能力能够应对社会面临的各种危机；当然，作为治理规则的制度化和法治化是实现国家治理能力的基础。
治理理论首倡者之一詹姆斯・N・罗西瑙认为“与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制”[12]。而国家治理的现代化也意味着将从“他治”走向“自治”、“互治”从而最终实现“善治”。张文显教授认为就国家治理能力而言，治理的目的、动机、方式、方法决定了国家治理能否成为“善治”。在当前中国语境下，“善治”主要包括了以人为本、依法治理和公共治理三大内容。公共治理的主要内容是着重鼓励公民以主体身份参与到国家治理中，而作为公民主体集合的社会组织也必将成为凝聚公民共识的重要机制。公共治理能够充分将民主理念和民主机制运用起来，实现人民当家作主。同时代表不同利益的社会组织能够以协商、对话、沟通的方式表达自己的意愿，这有利于公民理性合法地向政府表达自己的诉求，实现社会秩序的稳定和健康发展。社会自治与政府治理相辅相成是公共治理的题中应有之义，而为了避免民粹主义和街头政治的滥觞，社会组织必将成为沟通社会和政府的有效途径，将社会自治和政府治理有效结合起来实现二者的互相增权[13]。 在如何推进国家治理现代化问题上，何增科认为要从以下四个方面做起：一是政府进一步放权和分权，在中央和地方的关系上强调分权，在政府与社会关系上强调放权，让地方和各类主体在国家治理中发挥更大的作用；二是实现民主负责制，争取实现权力与责任相匹配，强调权力的有序规范行使，实现“权责罚”的有效统一；三是健全信息反馈机制，实现社会秩序的稳定；四是加强协商民主，集思广益提升决策质量；五是培养职业政治家和文官制度，六是夯实国家层面的价值基础和建立价值共识[14]。
邓小平同志提出没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化的命题[15]。而社会组织能够实现民主，有效提升国家治理能力，将公民参与国家治理的途径合法化，从而激发社会的活力和应对危机的水平。马克思认为，人要实现全面自由的发展，而国家治理现代化也必将依此为目标。而社会组织本身就是公民的集合，能够向政府和国家输出意愿和要求，变政府的“他治”为“自治”，有效动员公民参与国家治理。在这个过程中，政府的压力将会得到一定程度的缓解，因为政府确实不是万能的，没有全面管控社会的能力。而一旦出现社会的某些失序和病灶，政府却往往成为众矢之的而饱受批评。如果我们的政府将部分权力分散到社会组织中，可以避免政府受到无谓的指责，这样可以有力地提升政府的权威。在传统国家管理中，是政府单向性地对社会大众进行强制性的统治，而在现代治理中，则是大力推动治理主体的多元化，实现以国家政权为核心的多主体多途径对社会事物的治理[16]。
三、广东省关于社会组织的改革与创新
而《广州市社会组织管理办法》体现了广州市政府“敢为天下先”的改革精神和创新思维。其中第六条规定了广州市政府对于社会组织坚持“培育发展与规范管理并重的原则”。第七条规定民办非营利教育培训机构、民办非营利医疗机构、民办社会福利机构、民办博物馆等法律、行政法规规定需经前置审批的社会组织，应当先经业务主管单位同意，取得相应许可证书或者批复文件后向登记管理机关申请成立登记。前款规定之外的其他社会组织可以直接向登记管理机关申请成立登记。也就是说，如果公民欲成立社会组织，可以直接去民政部门进行登记而不再需要必须找到“归口单位”。由此可见对于社会组织的成立登记，广州市已经突破“双重审查”变为“单层审查”。而该办法第八条规定“同一行政区域内，可以成立两个以上业务范围相同或者相似的社会组织，但社会组织的名称及标识应当有明显区别”。这说明某些社会组织依靠政府强制形成的垄断性地位已经不复存在，社会组织之间能够自由地进行竞争。针对社会组织的领导人安排也有具体的规定，该决定第二十二条规定“ 社会组织坚持政社分开的原则。现职国家公务员不得在行业协会、异地商会、民办非企业单位、基金会中兼职。离退休后确需兼任的，应当严格按照有关规定审批。 ”这就赋予了社会组织很大的自由，能够依照社会组织成员的意愿选择领导人，按其设立目的和宗旨展开活动。同样针对社会组织的内部管理制度，该决定第二十一条的表述如下“社会组织应当建立以章程为核心的内部管理制度，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、诚信自律和廉洁从业机制。”而第二十三条也规定“社会组织可以根据实际情况，按照权责明确、互相制约、运转协调的原则，建立决策、执行、监督机构。”由这些规定可以看出，政府已经不再干预社会组织内部的管理制度和框架。当然，为了维护社会秩序的稳定，该办法第五章规定了必要的监督制度和法律责任，针对一些弄虚作假、从事法律禁止活动的社会组织规定了一系列的惩处措施。通过以上分析，广州市政府的社会组织管理已经呈现从“国家法团主义”向“社会法团主义”的基本态势。 四、对广州市非法组织认定标准的评价
我们回到本文开头所提到人们对于《广州市取缔非法社会组织工作细则》（征求意见稿）非法组织标准的质疑，尤其是其中第一款规定“擅自开展社会组织筹备活动的”。非常明显该款非法组织的认定标准参考的是2000年4月民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》，但却更加严格。在《取缔非法民间组织暂行办法》的第二条第一款规定“具有下列情形之一的属于非法民间组织：（一）未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的”。这里存在一个“筹备”内涵和外延的认定问题，尽管从法理上我们认为这种“筹备”应该做狭义的解释，即应该理解为召集发起人外的其他成员并在实体上展开了一定程度的有组织的活动。但这种语焉不详的规定已经引起社会公众的普遍担心：社会组织的发起人为了商议组织的成立事项而联系可能的骨干和成员是否属于“筹备”？发起人向民政机关申请登记递交资料是否属于“筹备”？同样的道理，发起人为了提交登记所需要的“登记住所使用权证明”而去租房或者购房是否属于“筹备”？那准备“章程草案”这些资料的行为又该如何认定呢？因为一旦被认定为非法组织，相关的责任人可能面临民事或者行政处罚，社会组织的财物将会被没收、拍卖或者做其他处理。因此“擅自开展社会组织筹备活动的”就被认为是非法组织确实值得商榷。
相比较于后两款“（二）未经登记，擅自以社会组织名义进行活动的；（三）被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的”而言，“（一）擅自开展社会组织筹备活动的”确实显得有些苛刻。因为前者可能存在长期以社会组织的名义进行活动的情形，而后者仅仅可能是短期性的、临时性的准备活动，对社会秩序不会造成较大的负面影响。出台这样的“征求意见稿”显现出广州市政府的谨慎，也有一定的可取之处，尤其是新《行政诉讼法》颁布之后尤需谨慎。但正是这样的过分谨慎使得广州市的改革和中央的改革精神存在一定的差距。
有学者认为社会团体具有四种合法性即社会合法性、行政合法性、政治合法性以及作为核心的法律合法性。在考察了大量民间社会组织的基础上，该学者认为现实中社会组织满足了前三种合法性就会存在[17]。即便是广州市政府将那些不符合法律的社会组织认定为“非法组织”，仍然不能根本上消除其存在。因此“宜疏不宜堵”是不是更好的选择呢？在党的十八届四中全会的决定中要求“依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理，自我服务、自我教育、自我监督”、“要支持各类社会主体自我约束、自我管理、发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范在社会治理中的积极作用”、“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”。因此在当前的改革形势下，国家治理现代化强调“互治”、“善治”，要求多元化多主体参与国家的治理。正如上文所分析的那样，社会组织能够有效提升国家治理能力，实现公民参与政府的途径合法化，从而激发社会的活力和应对危机的水平。我们广州市政府的改革可以更加锐进，应该用更为开放和包容的心态来看待社会组织，将社会组织视为实现地方治理现代化治理的重要主体和参与力量之一，实现多元化多主体多途径共同建设广州。对于那些需要帮助和扶持的社会组织，广州市政府应该从登记程序到财政政策上都予以必要的倾斜。广州市政府应该大力鼓励社会组织的发展，积极倡导公民组建各种类型的社会组织。 “擅自开展社会组织筹备活动的”就会被认定为非法组织的规定，与中央精神不相符应该删除。
[参考文献]
[3] 刘培峰.社团管理的许可与放任[J].法学研究，2004（4）：149-151.
[4] 顾 昕，王 旭.从国家主义到法团主义―中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变[J].社会学研究，2005（2）.
[7] 张雅勤.论国家治理体系现代化的公共性价值诉求[J].南京师大学报（社会科学版），2014（4）：33.
