住房公积金制度实际上是一种住房保障制度, 借鉴新加坡等国的住房基金制度经验, 推进城镇住房制度改革的一项创举。经过多年的探索, 目前我国已初步形成了以普通商品住房为主的住房供应体系, 确定以经济适用住房、廉租住房和住房公积金制度为主要内容的住房保障体系, 并且按照 住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政监督 的原则建立了住房公积金管理体制的基本框架。然而, 近些年来, 随着市场经济和住房市场的发展, 使得住房公积金制度的保障作用弱化, 在实施中存在一些问题。
一、住房公积金制度在实施中存在的问题
1 .住房公积金覆盖率较低, 融资渠道窄。住房公积金在实施中扩大覆盖面难度较大, 如一些民营企业、城镇私营企业、外商投资企业的职工还未建立住房公积金制度。大量自由职业者、进城务工人员, 要在城市买房或租房居住, 但目前住房公积金并没有覆盖到他们身上。由此可见我国尚未建立自愿式住宅储蓄制度作为住房公积金制度的补充, 公积金筹集渠道过于狭窄。
2 .住房公积金缴存比例不规范、差距大, 形成了分配不公。对于行政事业单位的职工, 住房公积金由财政负担, 而一些财政困难的地方, 有的则不能为职工缴存住房公积金。对于企业职工, 由于近几年不同行业、企业的收入差距拉大,各地执行的住房公积金占职工工资收入的比例由5% 到20 %不等。由于企业单位负担的住房公积金是作为成本费用在所得税前列支, 个人获得的住房公积金收入也不计入个人应缴所得税基数。因而, 一些效益好的单位提高缴存比例过大, 使得人工成本失去控制, 企业合理避税。而另一些单位工资尚不能如期全额发放, 按比例缴存住房公积金更无从实现。造成新的分配不公, 影响到国民收入的初次分配。
3 .住房公积金制度使用上的不公平。参与公积金缴存的购房人可获得优惠利率贷款, 而购房人多是中高收入者,较低收入者购房因贷款所需数量大而不能满足需要。虽然住房公积金作为政策性低息贷款, 比商业银行发放的住房贷款利率低1 个多百分点, 然而部分中低收入者, 却难于通过这个渠道获取融资购房。
4 .住房公积金保障功能单一, 作用减弱。全国住房公积金的个人贷款率一直徘徊在50%左右, 公积金作为政策性住房金融作用受到限制, 国家现行政策没有统一的规定, 各地自行出台的政策存在很大差异。公积金可以用于购房或维修住房, 但不能用于租赁住房, 导致无力购房的低收入家庭享用不到缴存的住房公积金;而低存低贷实际上是让这部分家庭蒙受了利息损失。
5 .住房公积金管理不规范。住房公积金管理机构设置不规范, 住房公积金管理中心未能真正作为一个不以盈利为目的的独立的事业单位运行, 一些城市甚至存在多个管理中心, 职责不明。部分城市住房公积金管理中心挂靠其他部门和单位, 与其部门或单位合署办公, 兴办各类经济实体。大多数住房公积金管理中心尚未建立起有效的岗位责任制度和内部审计制度, 缺乏内部管理, 资金管理分散。
二、完善住房公积金管理制度的建议
针对公积金制度在实施中存在的问题, 我们需要在巩固和发挥公积金优势的前提下, 结合我国国情, 借鉴世界各国的成功经验, 在制度上予以五个方面的改进。
1 .扩大住房公积金制度覆盖对象。住房公积金制度的覆盖对象, 除有城市户籍的单位职工、应享受住房保障保险、福利和救济权利外, 还要扩展到城市居住证的单位的其他用工和自雇雇员, 包括城市个体工商者、自由职业者和外来务工者, 使众多的城市就业者能享有住房保障权利。特别要对不为职工登记和缴交住房公积金的各类企业单位区别对待、分步实施。第一, 对于有能力为职工缴存而不为职工缴交公积金的, 要按照《住房公积金管理条例》有关规定, 加强处罚力度, 确保职工的合法权益不受侵害。第二, 对与单位形成事实劳动关系的其他用工, 单位也应为其建立住房公积金制度。在农民工中实行住房公积金制度, 对解决农民工住房问题, 加快城市化进程, 维护社会稳定, 都具有重要的现实意义。第三, 对于职工流动性大的用工单位, 目前不必强制征缴。待条件成熟, 可借鉴新加坡、巴西等国经验, 建立全国性资金融通、结算网络, 实行全国住房公积金运营的一体化时,再全面推行住房公积金制度, 达到所有在城市有一定居住年限的就业者, 都能享受住房保障资金。
2 .建立住房公积金灵活缴存比例的调控机制。对于缴存比例过高的单位, 应限制缴存额度, 限制单位自行提高住房公积金标准;对于一般单位, 可以学习运用新加坡灵活的缴存比例调控机制, 单位和个人缴存比例各自浮动, 包括单位和个人缴交比例整体浮动、单位和个人缴交比例各自浮动以及个人缴交比例随年龄阶段不同浮动。
3 .调整房地产信贷结构, 多为中低收入阶层提供按揭担保等政策性融资业务。提高住房公积金房贷供给能力, 向低收入者倾斜, 降低首付款比例, 提高贷款额度, 延长贷款期限, 保障中低收入群体住房需求。
4 .扩大公积金投资渠道, 促进公积金保值增值。公积金增值资金适宜采取以下三种方式进行保值增值:一是直接进入开放性投资基金市场, 结合其可以自由申购、赎回的特点,以基金的资产净值作为申购和赎回价格的主要依据, 满足公积金对安全性和流动性的需要;二是采取间接的方式, 按市场化竞争招标的方式, 选择业绩稳定、费用率低、诚信程度高的专业性投资公司, 委托其进行运作;三是给予公积金投资以优惠政策, 对住房公积金的投资的相关税费予以减收或免收。
5 .拓展住房公积金的使用途径, 增加住房保障金融品种, 充分发挥社保功能。可以把公积金 个人积累制 逐步纳入 统筹管理 的社保账户, 扩大公积金的社保功能。如允许职工退休时不领取公积金余额, 而将其转入社保个人养老金账户, 随养老金一起发放, 政府和社保部门应给予相应的政策鼓励;设立倒按揭业务, 向老年职工预购其产权住房, 房款按月或按期向老人发放, 用于老人养老金补充;待老人去世后收回住房, 再出售回笼资金。另外, 可以扩大公积金使用方向, 除了用于房屋购买、自建、装修和维修外, 还可以用于低收入家庭支付房屋租金等。
