摘 要：我国三大政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，到今天已经有了20年的发展期，在能源、农业农村等重要的经济领域中充分发挥了作用，为恢复和发展国民经济作出了重大贡献。但伴随着全球金融环境的发展变化以及我国经济体制的深化改革，我国政策性银行的发展也到了无法适应市场经济的要求，需要转型改革。政策性银行向开发性金融机构转型的关键是制定专门的法律，并且是分别立法，即“一行一法”。唯有通过专门立法，政策性银行的法律性质、业务范围和监督体系等才有明确规制，面对转型时才有统一明确的体系和目标。
关键词：政策性银行;立法模式;风险防范;监管体制
一、我国政策性银行产生发展的现实基础
政策性银行的经营目的并非追求利润的最大化，而是在国家产业政策等相关决策的指导下，以较低的贷款利率、较长的还款期限，对特定的领域进行投融资活动，其投融资的领域往往是基础设施、农业等需要较大投资、资金回报率较低的领域，这些是商业性银行不愿意投资，却对国民经济有着重大影响的领域，因此，政策性银行的设立是在较短时间内恢复发展经济必要和合理的经济手段。
从当代经济发展的历史轨迹来看，世界各国经济发展的阶段基本上可以划分为以下三种：自由资本主义竞争阶段、垄断资本主义阶段以及自由市场与政府干预力量平衡阶段。在第一个阶段，资本主义市场经济处于萌芽发展初期，政府的立场也是非强势的，对于市场经济的发展，政府并不过多干预，更多的是依赖市场自身发挥调控能力，因此这一阶段各国普遍的经济模式是自由放任。第二个阶段，全球范围发生经济危机，公司破产、大范围失业现象层出不穷，很多领域已无法靠市场自身的调节度过难关，政府开始对经济进行强有力的干预。发达国家开始建立政策性银行发挥政府的财政支撑作用。在第三个阶段，二战后的各国经济遭受不同程度的打击，为了在较短时间内恢复经济，各国普遍设立了政策性银行，依靠国家的财政力量，对全国经济进行统筹规划，分配资源，对基础设施及恢复经济的重要经济领域进行专项扶持等。与此同时，发展中国家的经济开始高速发展，政策性银行被放在经济发展中的主导地位中。但随着经济恢复发展，经济体制逐渐市场化，同时，各国经济普遍融入全球化，为适应经济的发展变化，发达国家政策性银行慢慢向开发性银行转变，单纯的政策性银行已不适应全球化经济形势。
我国政策性银行的产生与发展是在世界经济发展趋势中的第三阶段。1993年，中共中央十四届三中全会召开，会议上提出尽快成立政策性银行，使四大专业银行分离出政策性业务，真正转为商业性银行，同时使政策性业务在专业的机构中发挥作用，以帮助我国经济恢复发展。过去的四大专业银行长年来很多贷款都是混合型的，都是半商业性、半政策性的。1994年，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三大政策性银行成立。国家开发银行主要的业务领域是能源、交通等领域，包括西部大开发、振兴东北老工业基地等项目;中国农业发展银行主要的业务领域是扶持农业发展和农村建设，专门从事粮棉油收购、调销、储备贷款等业务。中国进出口银行是国家出口信用机构，主要的领域是为我国高新技术产品、机电产品等出口以及境外投资提供信用承诺和政策性融资。三家政策性银行服务的经济领域各有侧重，满足了国民经济恢复发展的需要，为经济发展作出了贡献。
二、我国政策性银行向开发性金融机构转型的背景原因
（一）立法背景
1.法律性质地位不明确
依照民法理论上的划分，我国法人分为机关法人、事业单位法人、企业法人和社会团体法人。不同的法人类型，法律赋予其不同的法律人格，法律规定了不同的管理和运行体制，明确其不同的法律地位，不同类型的法人必须在法律规定的范围内行使权利，履行义务。依照民法理论上的定义，政策性银行也是法人，但具体是哪一类型的法人，我国法律并没有明确的规定。对于政策性银行，我国并没有制定专门的法律，只有三部法律对政策性银行有所涉及，这三部法律分别是《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《中小企业促进法》，但这三部法律中没有规定政策性银行明确的法律性质、组织形式等问题。因此政策性银行的法律性质究竟是什么，当前的法律并没有具体的规定。政策性银行虽然是以国家财政为基础，设立的目的是为了支持基础设施建设、农业农村发展等国民经济重要领域的发展，但政策性银行本身并不是政府机关，因而不能视为国家机关法人。政策性银行具有一定的盈利性，因此也并不是事业单位法人和社团法人，政策性银行的政策性业务居于更重要的位置，也并不能归为企业法人。因此，对于政策性银行的法律性质和法律地位问题，我国需要尽快制定出单独的政策性银行法加以明确。
2.缺乏权威立法、法律严重滞后
1.经济全球化趋势
上世纪七八十年代之后，世界经济开始呈现全球化趋势，金融市场的竞争愈加激烈，许多国家的政策性银行失去了持续发展的动力，各国纷纷开始金融改革，重组政策性银行，有的国家政策性银行被其他国家机关或者其他商业银行兼并;有的国家政策性银行后续资金不足，破产倒闭;有的国家政策性银行实现了设立目标，剥离了政策性业务，成功转型成为了专业的商业性银行;有的国家政策性银行则顺应本国经济的发展转变，转换了业务范围，转型为农业、工业等其他领域的政策性银行。从各国政策性银行转型的大致规律来看，主流趋势是政策性银行转型成为开发性金融机构。
2.政府失灵
政策性银行设立的时代背景是市场经济中市场自身调控失灵，其设立的目的是为了通过政府的力量扭转市场失灵的局面。为了克服市场机制的失灵，政策性银行的调控方式是向商业银行不愿投资的领域，提供较低利率、较长期限的贷款，虽然对于国民经济的发展有非常巨大的促进作用，但因政策性银行对相关领域的投资资金的来源主要是国家财政，如果国家财政实力不足，很有可能导致政策性银行的投资金额出现短缺，无法周转，财务缺乏可持续性;另一方面，因为政策性银行依赖的是政府财政的支持，政府对于政策性银行的干预就会相应地比较严重，政策性银行就失去了应有的独立性，同时，政府实行补贴，政策性银行就容易出现道德风险。这些问题即政府失灵。因此，面对变化发展的经济形势以及政策性银行特殊的问题，政策性银行的发展面临了重大的阻碍。
（三）自身体制背景
政策性银行的业务领域没有随着经济发展的需要作出相应的动态调整。首先，国家开发银行。原本完全属于国家开发银行基础业务领域内的“两基一支”业务在发展过程中，已不只需依赖政府财政的支持，商业银行也开始参与其中，不可避免地与国家开发银行发生竞争冲突，商业银行巨大的灵活性和庞大的资金使国家开发银行的业务受到巨大冲击。其次，中国进出口银行。我国经济已经完全纳入到全球化经济的领域内，国际经济对我国对外贸易和进出口能力的要求更严格，中国进出口银行本身的政策性业务发展缓慢，仍然固守旧式的运行模式，无法适应全球经济的新要求。最后，中国农业发展银行。农业发展银行顺应社会的发展变化，在保证自身政策性业务安全有效的同时，开始慢慢开发商业性业务，但由于缺乏相应的法律法规加以规制和银行自身的不足，在开展业务的时候，没有做到将政策性业务和商业性业务完全分离，出现了政策性业务与商业性业务交叉的现象，增加了政策性业务运行的风险。另一方面，一直以来政策性银行都无法律法规规制，其运行机制在政府机关指导下进行，缺乏现代银行运行体制，将出现资本金可持续性不足，业务运行紊乱，外部监督体系缺乏等问题，对于政策性银行的发展有极大的不利影响。
（四）现实实践背景
我国的经济体制在过去的十几年间，实现了不断深化，我国的经济市场化程度、全球化程度在一步步加深，政策性银行的经营环境发生了巨大改变，政策性银行的财务运行出现了困境，在此情况下，国家提出三大政策性银行的改革要求：分别改革，“一行一法”。具体的改革方案是：不同的政策性银行因为在发展过程中商业化的时间和程度各有不同，因此实施改革的次序也不同。国家开发银行因为在开展政策性业务的过程中，商业化程度远高于其他两个政策性银行，因此首先开始改革，取得了一些经验，其他两个政策性银行在借鉴国家开发银行改革的基础上也开始探索改革之路。
三、我国政策性银行向开发性银行转型的立法完善
（一）我国政策性银行转型应当通过立法完成
1.国外有关政策性银行立法的经验借鉴
因为政策性银行的特殊性，即一定的公共性质，需要以国家的财政资金作为支撑，动用的是国家的公共资源，涉及到了纳税人的合法权益。因此，国外在设立政策性银行时，都是先进行立法，吸收公众民意，再设立相应的机构，即普遍做法是先有立法后有机构，这是国际惯例。
以日本的相关法律为例：日本的政策性银行“二行九库”的设立也是法律颁布事实之后才设立机构。日本政策性银行依据的法律分别是1953年颁布实施的《日本开发银行法》、1950年颁布实施的《日本输出银行法》和1949年颁布实施的《国民金融公库法》等。
其他国家的例子还包括韩国与德国。韩国产业银行和进出口银行两大政策性银行分别在《产业银行法》和《进出口银行法》先后颁布后设立。德国复兴信贷银行是在《复兴开发银行法》颁布实施后设立。
2.我国政策性银行成立时没有立法的不良后果
我国一直没有制定专门的政策性银行法，政策性银行的运行和监督管制，主要是依靠《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》的几个法条的相关规定，但这两部法律对于政策性银行的规定是笼统的，组织机构、监督管理等具体问题都没有规定，因此我国政策性银行实际上一直处于无法可依的状态。无法可依导致了政策性银行的运行缺乏确定的制度可依，同时缺乏正规的外部监督机制。在这种状况下，政策性银行出现了与商业银行争利，商业性业务与政策性业务交叉以及资金储备不足等问题，政策性银行的发展受到了严重阻碍。
3.政策性银行有法可依才能健康运营
政策性银行有其特殊的地位，其具有商业性银行所不具备的公共性，以一个国家的财政和信用为支撑，在一定程度上代表着国家的意志，行使着一部分宏观调控的职能。对于政策性银行如此特殊的地位和作用，为防止国家财政和信用被滥用，必须出台专门的政策性银行法律加以规范，以更好地发挥国家财政的作用。另一方面，颁布实施专门的政策性银行法不只是对政策性银行进行监督，同时也是对政策性银行的保护。这是因为，政策性银行以国家财政为支撑，政府很容易对政策性银行实施不当干预，导致政策性银行丧失独立性，损失工作效率和权威性。设立政策性银行之前先进行立法，有利于统筹规划、理顺关系，从长远、根本上解决问题，同时在进行立法的时候，公众有机会参与到立法过程中，有利于反映民意，实现方案的科学化和认同度。 （二）开发性金融机构法的形式与内容
1.我国开发性金融机构的立法模式
对于政策性银行或开发性金融机构的立法模式，各国立法中有两种模式：一是对于开发性金融机构，制定一部专门的统一的开发性金融机构法进行规范，对开发性金融机构的组织形式、权利义务、运行机制和监督体系等共同性问题进行统一的法律规制;二是不同的开发性金融机构各自适用单行的金融法律，比如可以制定《国家开发银行法》、《中国进出口银行法》等。
2.我国开发性金融机构的立法内容
我国在开始制定开发性金融机构法时，应尽可能的详尽，将政策性银行的原则、法律性质、业务范围、权利和义务、设立变更终止程序、内部管理模式、风险防控和外部监督体系等进行详细的规定。在制定相应开发性金融机构法的过程中，需要在法律中对以下问题作出明确的规定。
（1）明确界定业务范围是“政策性”还是“商业性”
通过立法明确将政策性业务和商业性业务划分，明确各自的范围界限和权利义务、相关的开发性金融机构是以政策性业务为目标，或是以营利性业务为目标、相关的开发性金融机构的政策性业务与营利性业务在哪些情况下可以并存，或有先后顺序要求、政策性业务的风险如何防范。
（2）内部结构
在专门的法律中明确规定开发性金融机构的法律性质，明确开发性金融机构的性质是国有公司、有限责任公司还是股份有限公司，以此来明确确定开发性金融机构的公司模式结构;在专门的法律中明确规定开发性金融机构内部的董事会、监事会之间的职责权限划分和监督制约机制。在开发性金融机构的专门立法中，应明确规定内部的管理机制，如对机构组织的相应规定。根据三家政策性银行自身的特点，对三家政策性银行的组织结构应有不同的法律规定。
（3）风险防范机制
政策性银行的业务运行是以国家财政为支撑，因此，如何防范政策性银行资产投资的风险是立法需要解决的一个重要问题。对于政策性银行风险防范机制问题，应明确规定政策性银行资金充足问题。政策性银行主要的业务范围是国家重要的经济领域，如基础设施、农业农村，这些经济领域需要长期且数额巨大的投资，政策性银行的充足资本金必须获得保障，以免发生投资后劲不足，被迫中断的现象。政策性银行资本金的补充和调整，由国务院和财政部进行审批，并且规定资本金补充程序，规定政策性银行的资本金补充方式应遵循法定程序，政策性银行的收益作为资本金的补充，当资本金不能弥补业务亏损时，政府财政应当弥补。以其他国家政策性银行筹备资金来源的途径来看，除了依靠国家财政拨款获得原始资本金外，还有寻求外部借款以及发行债券。政策性银行发行的债券依托于政府财政，在金融市场上也被等同于风险较小的“政府债券”，金融市场接受度比较高，通过发行债券获取的资金来源也相对较稳定。近年来由于全球经济和金融环境的变化以及市场形势发生新变化，越来越多的国家转向市场融资。韩国政策性银行产业银行在对外融资方面的经验可以被借鉴，这家政策性银行在成立之初也是主要依赖政府拨款获得原始资本金，之后在开展自身业务的过程中慢慢发展，开始脱离政府拨款，转为在国家信用的基础上，依靠财政提供的担保，在国内外金融市场上融资，自筹资金。这种方式可以被我国开发性金融机构借鉴。
（4）完善、明确的监管体制
在政策性银行监管体制规定方面，在立法时应该将政府与政策性银行的职能明确划分出来，赋予政策性银行独立经营权。政策性银行虽以国家财政为支撑，但政策性金融机构不是“第二财政”，政府只是出资人，不应该直接参与到政策性银行具体业务项目的选择中，应明确监管体制，避免政府部门对政策性银行的过多干涉。菲律宾开发银行就是政府过多干预政策性银行的典型例子，菲律宾开发银行在进行重组之前，严重缺乏独立的经营权限，主要原因就是菲律宾政府对其业务开展干预过多，导致业务运行严重受阻，濒临破产倒闭。因此，在制定专门法律时，应当明确赋予开发性金融机构独立的权限，将政府不当的干预排除在外。
四、结语
我国三大政策性银行在向开发性金融机构转型的过程当中，最重要及最首要的是制定专门的法律，我国制定政策性银行法的原则是“一行一法”，即分别立法，并不制定一部统一的规制法律。通过专门立法，对政策性银行的法律性质、内部结构、业务范围和外部监督体系等重要内容进行规制。唯有通过立法，我国三家政策性银行在转型前才能有一个统一的明确的目标和体系，唯有通过立法，我国三家政策性银行在转型过程中才能获得更多的公众参与度和支持。
参考文献：
[2]王伟.当代国外政策性银行发展战略的调整及对我国的启示[J].上海金融，2007（6）：97-99.
[3]刘志云.商业银行社会责任的法律问题研究[M].厦门：厦门大学出版社，2011：77-79.
[4]林飞，乔哲.我国政策性银行立法问题刍议[J].农业发展与金融，2006（6）：12-15.
[5]闫江奇.中国政策性银行市场化路径研究[M].北京：经济科学出版社，2015：143-146.
[6]李晗.银行法判例与制度研究[M].北京：法律出版社，2015：191-193.
[8]邢会强.我国政策性银行向开发性金融机构的转型及其立法[J].法学杂志，2007（6）：61-63.
[9]陈剑.改革转型中的政策性银行金融债券研究[M].北京：中国金融出版社，2014：163-166.
