法律咨询站、援助站。农民权益得不到保障，很大程度是国家机关的工作人员违规执法，社会秩序的失范，则主要在于法律意识的淡薄，农村的法律服务要和农村教化紧密联系，将农户行为纳入社会主义法制轨道，让农民学会利用法律武器捍卫自己的合法权益。
3、提高农村自治的层次。停留于村级自治，无法达到农村自治的目的，乡镇一级的自治应该尽快推行。如前所述，乡镇一级政权已经负面后果多于正面效果，应该断然撤销，改为自治形式，依托统一的法律、意识形态、国民待遇来维持农村的稳定，促进农村的繁荣。乡镇一级改官员委任为民选，有助于提高合法性，更为重要的是，民选的领导人能够树立基本的民本思想，从本地区的实际出发，提供公共产品和服务，而且随时处于选民的监督之下，可以节省国家的监督成本。我们当前采取的乡镇干部委任制，在现实生活中已经暴露出越来越大的缺陷：一是漠视人民利益，由于委任的干部客观上权利来源于上面，因而只要上面满意，就可以保持地位甚至得到提拔，农民的要求无法影响官员的去留，于是只怕领导批评不怕群众反对。二是短期意识强烈。委任制下，人员异地交流频繁，任期内要有突出表现，就无法避免短期行为，政绩工程、献礼工程应运而生，往往对一个地方造成严重后遗症的同时，个人反而得到了提拔使用。三是人员膨胀。由于机构设置和人员安排不受选民的监督，作为乡镇领导者，上级机构和官员过多，出于工作压力、人员关系，不得不安排关系人员，而且这种安排，关节多由上级有关人员打通，工资也由财政支付，乡镇只是接受而已，乐得做顺水人情。但前任接受的人员，在委任制下，后任必须无条件接收，导致机构、人员越来越多，乡镇不堪重负。四是公民意识淡薄。由于政务从上到下安排，与当地的需要没有必然联系，农民对本地区的官员和公共事务没有决定权，导致农民无法提高关心社会的热情，无心关注国家政策走向和农村发展，同时严重影响了农民参与公共事务的能力，从而形成恶性循环。乡镇自治后，国家权力在乡
主要转变为保障公民的选举权得到真实、充分、完整的实现，保障乡镇的稳定，保障最基本的国策如义务教育、计划生育等的落实。至于乡镇经济发展、基础建设、公共服务、乡镇组织形式、乡镇领导及工作人员的数量与补贴、乡镇领导的监督等由乡镇自主决定，国家不加干涉，也不进行考核，更不搞检查达标，只是在推行之初提供指导性、选择性意见。国家对乡镇的控制主要通过财政转移支付手段进行，由于民选的乡镇领导和聘用的工作人员不是国家公务人员，财政转移支付只对乡镇整体进行，不随乡镇的工作人员而变化，所有的资金由乡镇自主安排。其实，工会和农会曾经是中国共产党动员民众，推翻旧政权的主要群众组织。毛泽东在其著名的《湖南农民运动考察报告》中对农会作了热情洋溢的高度评价。农会是中国新民主主义革命取得胜利的中坚力量，在解放战争时期和建国初期的土地改革运动中发挥了重大作用。在社会主义改造时期，农民自发地组织起互助组、土地入股的初级合作社，农民组织由政治斗争转向发展经济，开创了中国农村合作经济组织的先河。然而建国以后，党在农村建立起基层政权，却取消了农会。一种错误的认识以为，农民自己的组织获得发展以后会不利于农村社会的稳定。事实恰好相反，高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易为立场极端的领袖人物所利用。据美国著名农村社会问题学者米格代尔分析，分散的农民可能是革命者的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。因此，保障农民权益，缓解社会矛盾，就要把分散的农民组织起来，首先要恢复农会，使农民的愿望能够通过秩序化的组织渠道得到表达。在恢复农会的同时，还要大量发展农民自己的经济组织，并保障农民自由进入和退出各种协会的权利
。在种植、加工、流通、融资等领域建立各种协会，如蚕桑协会、柑橘协会、养鸭协会、水稻协会等，通过农民组织的自助、自我管理和自我服务，改变博弈中的弱势地位，争取平等的权利和利益，维护农村的稳定。
结束语
三农问题引起的广泛关注，是任何其他问题无法比拟的。关于三农的学术研究著作汗牛充栋，为我们写作这篇论文提供了丰富的材料，同时也使我感到正一步步走向一个迷宫。对于一个现实的问题，本文尝试以实际的制度变迁来解决，较多地关注现行的政治法律制度存在的缺陷，并探求造成缺陷的历史原因。在写作本文的过程中，一些事情正在逐渐发生变化：沈阳率先取消了暂住证；国务院废除了城市流浪乞讨人员收容遣送办法，代之以更为人性关怀的救助管理办法；北京、江苏、山东、河南、厦门等省市陆续制定颁布了新的户籍管理规定，制定户籍法呼声日高；增值税起征点大幅度提高；出口退税制度重新调整；新型农村合作医疗制度扩大试点……立党为公、执政为民的教育宣传渐入人心，十六届三中全会决议提出统筹城乡发展，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，包括完善农村土地制度，给予农民合理的征地补偿；支持农民发展多种形式的农村专业合作组织；加大对农业的支持保护，增加对农业和农村的投入；取消农业特产税，逐步降低农业税率；改善农村富余劳动力转移就业的环境；废止妨碍公平竞争的规定等等。我们有理由相信，三农问题的解决虽然会是一个长期的渐进过程，但胜利是必然的。
陈柳钦（1969-），男，湖南邵东县人，经济学硕士，哈尔滨商业大学国际经济与贸易研究所研究员，哈尔滨商业大学贸易经济学院教授，哈尔滨商业大学硕士研究生导师，哈尔滨理工大学客座教授，河北经贸大学工商管理学院客座教授,对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院特邀研究员。在《经济管理》、《经济理论与经济管理》、《经济研究参考》、《经济要参》、《经济科学》、《改革》、《国际经济合作》、《南开经济研究》、《财经科学》、《财经理论与实践》、《农村金融研究》、《金融论坛》、《亚太经济》、《管理科学》、《社会科学辑刊》、《人文杂志》、《江苏社会科学》、《国际商报》、《中国经济导报》、《中国改革报》、《中国信息报》、《工人日报》、《经济学消息报》等多种经济类核心期刊、专业期刊和权威报纸上发表论文400余篇，研究方向：产业经济、金融理论。
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十大阶层即：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业服务人员阶层、农业劳动者阶层、城市无业失业和半失业人员阶层。中国社会科学院对当代中国社会阶层的划分，可参见陆学艺主编的《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社，2002，北京。
污名化现象，指一个群体将人性的低劣强加在另一个群体之上并加以维持的现象。
徐勇，挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对-农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析《华中师范大学学报》2000第3期。
[法]让－马克·夸克（tean-marc·coicavd），《合法性与政治》佟新平、王远飞译，中国编译出版社，2002，北京，p5-6。
中国历史上的农民负担问题，参见孙翊刚，《中国农民负担简史》，中国财经经济出版社，1991，北京。
国家统计局农调总队/新疆自治区农调队，农村基层工作与农民意愿调查--农村热点问题调研系列报告，《中国国情国力》2001年第11期p40-41。
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徐勇，农友网，当前我国农村发展中的突出问题及思考。
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牛竹梅，乡村债务现状、负面影响及消减对策，《山东经济》2002第1期p41-43。
李金华，关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，2003年6月25日
新华网。
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陈锡文，2002，当前中国的三农问题与出路，中经专网。
邱晓华，必须切实解决农民买不起问题，《中国国情国力》2002第1期p4-7。
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反相位即当农业处在高峰的时候，工业就处在低谷，当工业处在高峰的时候，农业就处在低谷，工农两大产业总是处在互为高峰低谷的位置。参见王建，用城市化解决三农问题，《上海投资》2001第10期p4-7。
参考白钢，《中国政治制度史》中国天津出版社、新西兰霍兰德出版有限公司联合出版，1991；丁建嵘，《岳村政治：转型期中国政治结构的变迁》，商务印书馆，
2001，北京。
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党国英，2000，山高皇帝远，中央任何一项政策只要会削弱乡村干部的利益，都难以落实《金三角》2000年8期。
郭永中，当前中国农民负担问题研究，《北京大学学报，哲社版》2002第1期47-54。
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贾康、白景明，完善财政体制寻求基层财政解困治本之策《现代财经》2002第1期。
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上述计算参见林毅夫，有关当前农村政策的几点意见《北京大学政策性研究简报》2003年第29期（总第371期）。
钱穆，《中国历代政治得失》，生活读书新知三联书店，2001，北京，p38。
同上。
白钢，《中国政治制度史》中国天津出版社、新西兰霍兰德出版有限公司联合出版，1991,
p463。
白钢，《中国政治制度史》中国天津出版社、新西兰霍兰德出版有限公司联合出版，1991,
p242。
民政部基层政权建设司编，《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡先进集体和个人表彰会议文件汇编》，中国社会出版社，1996，北京。
折晓叶，《村庄的再造--一个超级村庄的社会变迁》，中国社会科学出版社，北京，p263-264。
湖南省国家税务局
，长沙，410007）
