建立体系 突出重点
努力探索统筹城乡发展新路子
------关于秦皇岛市统筹城乡经济社会发展的思考
陈建成
党的十六届三中全会通过的《决定》指出，完善社会主义市场经济体制，要贯彻“五个统筹”，做到“五个坚持”。按照党的十六届三中全会精神来思考我市的农业、农村、农民问题，必须按照十六大报告提出的“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入”的总体要求，把“三农”问题放在国民经济发展的优先位置通盘考虑。
一、当前我市统筹城乡经济社会发展存在的问题及成因
我市的“三农”问题，在市委、市政府的领导下，经过20多年的改革和发展，已经发生了根本性的变化。一是农业基础条件明显改善，为农业生产的发展奠定了基础；二是农业产业化水平明显提高，逐步形成了粮食、畜牧、水产、林果、蔬菜、葡萄等一批优势产业，使全市的农业产业布局逐步向合理化、协调化的方向发展；三是扶贫攻坚成效显著，农村贫困人口的温饱问题逐步解决。
我市“三农”的状况虽然发生了根本性的变化，但“三农”问题仍然是制约我市全面建设小康社会的根本问题。突出表现在城乡社会经济发展存在五大失衡。
（一）城乡公共品供给失衡，农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境差距越来越大。代表基础设施建设水平的公共品供给，是衡量城乡居民生存和发展环境的基本条件。水、电、路、通讯、医疗、卫生、教育文化等公共基础设施是其代表。在传统体制中，城市的公共基础设施是由国家来提供的，而农业、农村的同类公共基础设施要由农民自主解决，国家只给予适当补助。基于这种公共品供给政策，多年来城市公共基础设施在国家财政强大投入支持下变得越来越好，而农村公共基础设施在农民无力投入下变得越来越差强人意。我市的城市区和外市相比较，其现代化水平并不比发达市差，甚至还超过一些发达市，越来越像“花园”城市。但农村基础设施建设暴露出来的问题越来越突出，现在全市2.5％个行政村和大量的自然村不通公路，即使通公路的行政村也不是通沥青（水泥）路，是典型的“晴通雨阻”路；还有64.7％的村庄没有用上自来水；农民上学难、行路难、就医难等问题依然存在。近几年，由于乡村公共医疗卫生条件退化，导致农村的传染病出现了扩大蔓延趋势。近几年，农村出现了一些返贫现象，其中许多是由于公共物品供给短缺造成的，例如因病致贫、因学致贫、因老致贫等。
(三)资源要素流动和农村劳动力转移失衡，农民就业环境改善缓慢，城乡就业差距在扩大。自1990年以后，随着工业化和城市化进程的加快，乡村资源要素也加速向城市流动，比如大量的土地资源用低廉的价格，以公益性和非公益性的形式被强制征调到工业和城市里，数以万计的资金也通过金融系统只存不贷或多存少贷的形式从农村流向城市。
(五)支柱产业少，城镇化水平低。支柱产业的培植虽然做了大量工作，但由于受资源和市场的双重约束，真正能够在财政增长、农民增收中发挥作用的产业却为数不多，农村产业结构单
一、县乡财政困难的问题在短期内还难以解决；城市化水平不高，城镇对农村经济的辐射带动作用不够有力，城乡二元结构明显，劳动力等生产要素城乡分隔，流动不畅，农业人口居高不下，大批剩余劳动力难以转移；农民的科技文化素质偏低，市场意识不强，影响着农产品质量和效益的提高。
造成我市城乡差距扩大的主要原因：城乡差距的存在和扩大是众多因素影响的结果，是多种历史和现实原因共同作用形成的。
1、现阶段存在的各种制度性障碍是城乡差距扩大的重要因素。
目前我市城乡差距的扩大与一些制度性障碍是分不开的。长期以来我国实行的以户籍管理为基础的城乡分割体制，把城乡居民划分为农业户口和非农业户口，对城市居民实行一种政策，对农村农民实行另一种政策。把农民限制在土地及农村范围内，不能向城市迁移，阻断了农民进入城市工作的途径，无法获得与城市居民同等的发展机会和条件。进入90年代以来，随着城市用工制度的松动，农村大量劳动力进入城市打工，但这只是一种体制外的、暂时的流动，他们的户口仍然在农村。一些地方还出台了一些限制进入的政策，农民务工经商要付出高出市民许多的附加成本。所以，现行的许多制度规定仍然存在着忽视农村、歧视农民的问题，以户籍制度和就业制度为主要内容的城乡分割体制并没有根本改变。这是构成城乡之间存在较大差距的重要原因。
2、城市化严重滞后是城乡差距扩大的根本原因。
城市化是农村人口向城市人口转化，以及人类的生产生活方式由乡村型向城市型转化的一种社会现象。城市化是一个国家经济和社会发展水平的重要标志，发达国家大城市化水平高于70%，步入后城市化阶段。我市目前的城市化水平与全国先进地区比较有一定的差距。我市现在的经济中，第二产业的比重
只有36.9%，城市人口的比重只有40.6%，比经济发展水平与我市相当的城市大体相差7个百分点，滞后5年到10年。城市化进程的滞后，带来并加剧了我市一系列经济社会发展中的突出问题。首先，城镇发展缓慢使大量农村剩余劳动力滞留在农业和农村，导致人地关系紧张，人均收入低，阻碍了农业劳动方式的革新和劳动生产率的提高。其次，限制了第三产业的发展和就业岗位的增加，形成畸形就业结构，严重削弱了产业在其结构推移过程中吸纳剩余劳动力的能力。第三，形成城乡消费断层，造成社会有效需求严重不足，阻碍需求的有序扩大和升级。因此，工业化与城市化的脱节，GDP中农业比重下降而农业中就业人口庞大的巨大反差，无疑是城乡差距扩大的根本原因。
3、城乡改革不平衡促进了城乡差距的扩大。
城乡经济体制改革失衡，农村制度供给滞后，各种相关制度不能很好地适应农村经济的发展要求。自八十年代中期以后，我国把经济体制改革的重心由农村转到城市，城市经济体制和宏观经济体制改革进程加快，并取得明显效果，而农村的改革国家从宏观上重视不够，事关“三农”问题方方面面的改革都远远滞后于农业、农村经济的发展，导致农村新产生和积压了一些矛盾和问题，这些矛盾和问题既侵害了农民的权益，又使城乡关系进一步复杂化。一是农村金融制度改革滞后，民间金融发育受阻,造成金融组织结构单一,资金供给总量偏少,引起农民贷款难；二是土地征用制度落后，农民的土地权益得不到充分体现，集体所有的土地既不能进入一级市场，也不能进入二级市场，造成大量农民失地、失业又失利；三是粮食流通体制市场化改革滞后，造成财政补贴资金大量增加，农民的种粮利益得不到有效保障；四是城乡二元制度改革进程迟缓，导致公共资源占有不公。
二、统筹城乡经济社会发展的若干建议
城乡统筹必须创新农业和农村工作的思路和方法，用抓工业的思路、理念、机制和办法谋划全市的农业农村工作，走城乡统筹、以工促农、工农互动的发展路子。为此，必须着力推进以下工作。
（一）抓紧编制城乡一体化规划, 统筹城乡生产力布局。
城乡一体化是统筹城乡发展的必然要求，必须规划先行，做到从更高层面、更宽视野来考虑城乡的架构、产业的分布、功能的配套，以利城乡资源的优化配置。做到城乡通盘考虑，统一规划，全面推进，协调发展，在发展方式和工作指导上有一个根本性的转变。并且，这种转变，需要在政策、投入等方面予以体现和保证。在研究和配置生产力时，把城市和农村放在国民经济这个大盘子里一同进行考虑，打通城乡生产要素合理流动的市场渠道，促进农村的劳动力、土地等生产要素和城市的人才、资本和技术等生产要素双向流动和有效组合。要进一步深化市域城镇体系规划，在此基础上市区和各县都要抓紧编制城乡一体化规划，切实改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，突破城关镇的局限，与村庄布局规划相衔接，以此为指导合理确定并加快中心镇、中心村建设，为最大程度地实现社会公共设施等资源的共建共享创造条件。统筹发展的规划由政府办牵头，发改委、农业局等部门具体操作。
（二）建立城乡统筹的利益分配体系，进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。
统筹城乡经济社会发展，首先必须进一步完善政府的农业投入政策。总的思路是：努力增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道；按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向；改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。具体来说，一是继续加大对农业基本建设的投资力度。可考虑与市财力增长相适应，进一步调整国民收入分配格局，逐年增加一部分市预算内投资，重点用于农业建设，确保农业基建投资保持在较高水平。二是尽快改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围。抓好农村水利、电力、通讯、交通、渔港等基础设施建设。实施村村通油路工程，今年实现452个村通油路。三是充分利用世贸组织的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入,建立起农业支持机制，增强农产品的市场竞争力，扩大市场占有份额.四是逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金转为对农民收入的直接补贴，在重点产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。五是整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，使有限资金发挥出最大的效益。六是进一步推进农村税费制度改革，逐步取消征收农业税。建议市财政局及涉农部门拿出具体意见。
（三）建立城乡统筹的产业发展体系，调整经济结构，实现城乡工业一体化。
1、合理选择产业化经营的组织形式。目前，我市农业产业化经营的组织形式主要有 ：“公司＋农户” 、“专业合作社＋农户”、“公司＋合作经济组织＋农户”等。选择农业产业化经营组织形式，实质上是选择适当的形式（机制）把农户和市场联系起来，使农民真正成为市场主体。因此，必须坚持“利益均沾，风险共担”原则、农民自愿原则、因地制宜原则。从发展趋势看，我市农业将形成“市场牵龙头，龙头带基地，基地联农户”的生产经营格局。因此，应顺应这种趋势，加大对龙头企业的扶持力度，合理规划生产基地，促使这种经营格局的形成。
3、引导龙头企业同农民形成合理的利益关系。目前，龙头企
业与农户之间利益关系“两张皮”的现象比较突出。其深层次原因，在于没有处理好系统外的市场机制与系统内的“非市场安排”之间的关系。在系统外，龙头企业和农户都是各自独立的经营者和利益主体；但在系统内，“非市场安排”要求龙头企业向农户返还利润、对农户实行低偿和无偿服务、按内部合同保护价格收购农户签约产品等，在当前龙头企业获利并不丰厚的情况下，这一点是很难做到的。因此，必须从机制上入手。应通过一种外在力量的注入，即政府向龙头企业发放补贴的形式，实现这种系统内外力量的平衡。这样做，既保证了龙头企业的利益，也保证了农户的利益，是一种“双赢”之举。积极引导龙头企业与农户建立合理的利益分配机制，逐步由契约联结、服务联结向资产、资本联结方向发展，形成更为紧密的利益联结机制。
4、按照工业的理念来改造、提升农业，推动农业产业化进程。工业企业进军农业领域，农业领域运用工业理念进行生产、营销和管理，是实现农业现代化的必然途径。应把农业作为工业生产的第一车间，按照面向市场、发挥优势、注重品牌、规模经营的现代工业生产方式，树立品牌观念和特色意识，抓好农村经济结构的调整。按照专业化、区域化的要求，培育和发展具有较大规模和较强竞争力的优势产业基地，使农业产业化发展保持旺盛的活力。把发展工业经济作为兴农强镇的突出重点。采取财政贴息等措施，大力培植农产品加工龙头企业，实施50个农业产业化生产、加工、技改和扩建项目。引导农民为加工而种植、而养殖，发展一批优质农产品加工原料基地。继续巩固传统农产品加工业的优势地位，积极发展新型加工业，重点培育昌黎安（山）龙（家店）、抚宁留守营、卢龙石门、青龙肖营子等7个特色工业园区。
5、大力培养农村企业家。当前，推进农村产业化最稀缺的是事业心强、懂经营、善管理的企业家。政府应提供制度保障，尊重每个人的投资权、创业权，降低创业门槛，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，实现人力资源在城乡的合理流动，使具有创业愿望的人能够顺利成为创业者。
6、营造农业产业化经营的发展环境。营造发展环境,政府是主体,政府的职责是把切入点和落脚点放在注重发挥宏观指导、微观引导、强化市场管理和信息、法律、金融等服务,加强有关部门之间沟通、协调和合作。政府不仅要为农业产业化发展提供服务,搞好基础设施,营造“硬”环境,更要为企业所想,为企业排忧解难,加大扶持和引进龙头企业力度,营造“软”环境。
7、发展农村合作经济组织。农村合作经济组织是连接市场、龙头企业和农民的桥梁，是强化农村社会分工、提高农业生产经营规模、推动农民整体进入市场的有效形式。应扶持、示范、引导农民依托龙头企业和专业大户建立起自我管理、自我服务的农村合作经济组织。
(四)建立城乡统筹的社会就业体系，公平对待农民工，逐步实现城乡劳动力与就业市场的一体化。
1、理顺关系，加强领导。要将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，市 、县政府不仅应公布城镇失业率 ，而且也应经常性公布农村居民的就业状况和农业劳动力的就业程度或过剩状况。市县政府成立农村剩余劳动力转移领导小组,由主管劳动的政府领导为组长,市劳动局、发改委、农业局、工商局、国资委、商务局为成员，下设办公室在劳动局。制定出台加快农村剩余劳动力转移的政策措施，推动农村剩余劳动力转移工作的开展。
2、进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。当前还要切实解决拖欠、克扣农民工工资、农民工劳动条件恶劣、工伤事故频繁发生等突出问题；须坚决清理和尽快取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目。多年来，各地城镇对外来民工收费名目繁多，有外出务工证、暂住证、就业证、健康证和流动人口登记证收费，也有城市治安费、环境治理费、子女借读费和赞助费等等。去年以来，在国务院干预下对农民工的收费项目虽然有所减少，但不少城镇仍巧立名目向民工收费。建议今年在依法查处拖欠农民工工资问题的同时，对城镇各个部门向农民工收费问题，要进行全面清理整顿，对一些收费项目能取消的就取消，暂时取消不了的则要坚决调减下来。要坚决按照党的十六届三中全会精神和温**总理在政府工作报告中的精神，从制度上消除对农民的歧视，平等地对待进城民工，对他们实行人性化的管理，亲情化的服务，市民化的对待。 要把农民工及其所携家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。必须加强对外出就业农民的管理。作为转出地，应该对转出人员进行登记，包括去向、从事职业，并要求外出者定期反馈有关信息。作为转入地，也应对转入当地就业的人员进行登记、建档，并搞好他们的社会生活、组织安排，包括户口、居住、饮食、党团关系、计划生育、子女上学等方面，使他们能正常参与有组织的社会生活，接受教育和监督。
3、创新机制，完善市场。要打破制约农村剩余劳动力有序流动的机制，逐步建立城乡统一的劳动力市场，实现劳动力资源在全市范围内的优化配置。要像扶持龙头企业一样，扶持一批能够带动和促进农村剩余劳动力转移的就业服务机构、中介组织，走劳务输出产业化发展的路子。结合小城镇建设，发展农产品加工业、服务业和劳动密集型企业，促进农民就近转移。
4、强化对农民的培训，提高农民就业的能力，实现城乡就业竞争公平化。为适应就业形势的需要，政府有关部门要有针对性地对劳动力进行培训，以适应不同层次就业需要，既要有劳务输出的岗前培训，也要有技能培训和素质培训，力争使每一个农村劳动力能掌握至少一门实用技术，增强农民就业适应能力；同时搞好农村的九年制义务教育，提高农村后续劳动力的文化素质。坚持先培训后输出，以培训促输出，把农村劳动力培训纳入各级财政支持范围，依托县级职教中心，以市场需求为导向，有针对性地培训农村新生劳动力，全年培训达到4万人以上。
5、建立和完善职业介绍机构。要以县职业介绍所为依托，形成县、乡、村三级劳动力服务网络；同时开展好县际、市际、省际间的劳动力需求信息交流，形成劳务协作服务横向网络，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍、安全保障等在内的社会化就业服务体系。在京、津等城市建立劳务输出服务机构，与韩、日、新建立劳务输出协作关系。
(五)建立城乡统筹的城镇化体系，加大户籍制度和征地制度的改革力度，使广大农民成为城市化进程的收益者。
必须将农民流动进城就业和发展小城镇作为推动城镇化的两个同等重要的支点，使农民真正成为城镇化的收益者。
1、改革户籍制度。按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，深化户籍管理制度改革。逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。以落户条件取代计划指标，取消《入市许可证》。对本市户籍已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员
应有的权利和义务。对市外迁入人员实行准入条件的管理办法，加速城镇人口和人才、资金等生产要素集聚。
2、大力发展小城镇。推进城镇化对于解决“三农”问题、开拓农村市场、缓解内需不足、增加农民就业、缩小城乡差距、发展农村经济等都有非常重要的意义。要牢固树立“小城镇，大战略”的观念，把发展小城镇作为推进城市化的重要途径，把发展的重点放在县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，科学规划，合理布局，完善功能，聚集人口，繁荣小城镇经济，提高小城镇的承载能力和发展后劲，使之成为统筹城乡发展的一个有效载体。首先，应不断加强现有城市的建设，加快城市经济的发展，发挥城市对农村的辐射带动作用。其次，小城镇的发展应由数量型向质量型转变，切实提高城镇化对农村经济的刺激和带动作用，使其成为农村人口转移和农村市场扩展的聚集点。一方面，应把乡镇企业纳入大工业的发展轨道，通过技术改造、结构调
