收费公路是通过对公路使用者直接收取车辆通行费来补偿公路建设及维护投资的一种公路基础设施成本回收方式。在中国，收费公路是指符合《中国人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的规定，经批准依法收取车辆通行费的公路(含桥梁和隧道)。
长期以来，我国固定资产投资领域投资主体不明确，项目投资者的投资风险意识没有建立，造成投资规模过大、重复建设严重、投资效益低下。为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)规定：从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项..
长期以来，我国固定资产投资领域投资主体不明确，项目投资者的投资风险意识没有建立，造成投资规模过大、重复建设严重、投资效益低下。为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)规定：从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目参照本通知的规定执行。公益性投资项目不实行资本金制度。这里的公益性，笔者理解为含非经营性的概念。
所谓项目资本金，是指在项目的总投资中，项目法人除从银行或资金市场例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，可转让其出资，但不得以任何方式抽回。《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定：交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上。
一、收费公路具有特定的历史内涵
鉴于我国收费公路特定的历史内涵，《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)根据《公路法》将收费公路明确分为两类，一是县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路(以下简称政府还贷公路);二是国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(以下简称经营性公路)。并同时做出特别规定：建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织(笔者理解，这里的法人是指事业法人);政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定;经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定。
二、收费公路在项目资本金问题上的困惑
从试行项目资本金制度以来，各职能部门和金融机构对收费公路在项目资本金问题上均做出同样的要求：不落实项目资本金的，不予立项、项目资本金不能同步到位的，银行停止放贷等。由于对收费公路这个特殊的事物没有深入进行研究，只是机械地套用，且对政府还贷公路和经营性公路采取一刀切，使得收费公路在如何贯彻实施项目资本金问题上面临极大的困惑。
1、依据《条例》规定，我们清楚地知道，政府还贷公路是非经营性的，是公益性投资项目的一种特殊形式，它是通过贷款或集资进行建设，建成收费后，以偿还贷款或集资的本息为期限停止收费。对照国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定公益性投资项目不实行资本金制度精神，政府还贷公路不应该属于实行项目资本金制度的范围，被批准为政府还贷公路的，全部建设资金都应通过贷款或集资来筹措，并通过收费来偿还。如果政府还贷公路也实行项目资本金制度，那就意味着当地政府部门需要筹措项目总投资35%的财政性建设资金，且并不能通过收费进行偿还。这显然与我国国情不符，也不是国家出台贷款修路，收费还贷政策的初衷。但遗憾的是，由于在建设体制上有项目法人制的要求，而大多数部门(包括金融部门)又往往片面理解法人制就是公司制，简单地认为法人就是企业法人，造成多数政府还贷公路为了项目融资注册成立了公司，这样实行资本金制度就顺理成章了。但事实上，绝大部分政府还贷公路，并没有能力实行项目资本金制度，形式上的资本金基本上也是通过银行贷款筹措的，只不过是钻了银行系统信息没有共享的空子罢了。
2、经营性公路是由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。其收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定。按照国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规定：对各种经营性投资项目试行资本金制度，所以经营性公路属于实行项目资本金制度范畴。但由于经营性公路属非永续性经营企业，为有限期的经营，且投资者的投资只是取得了一种特许的权力公路收费权，而并非实物资产，《公路法》明确规定：约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回。因此经营性公路的投资者在公路上的投资，一旦经营期满，将一无所有，这是公路企业与其他企业的最大区别。依照收回投资并有合理回报的原则，经济组织在投资收费公路时，毫无疑问首先考虑的是，如何将投入的本金尽快在有限的经营期内收回，并取得预期的回报。但这显然又与国务院[1996]35号文件：投资项目的资本金投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回的精神有悖。
我们注意到，在实际操作中，金融机构从自身的安全出发，通过银行收支监管的功能，拒绝公路经营企业在未还清贷款前进行分红。相关部门在测定经营性收费公路的收费年限工作中，也往往将归还银行贷款本息作为收回投资的首选，而将投资的收回与回报放在合理回报期考虑。由于收费公路的投资数额大、回报周期长，收费公路的收费又受到众多政策的变化和道路规划修编的影响，这种先归还贷款的本息，再考虑投资的回收和回报的做法，无疑给投资者在漫长的经营期内带来更多的不确定性，这不仅增加了资本金的资金成本，也加大了投资风险。面对这种状况，经营性收费公路的投资者往往采取消极的对策，不是千方百计降低资本金的投入，就是想方设法提前收回项目资本金，尽量将潜在的风险转嫁给金融机构。
三、收费公路如何实行资本金制度的探讨
收费公路的贷款修路、收费还贷政策，是在特定的历史条件下制定的特定政策，而经营性收费公路企业又完全不同于一般的企业，因此有必要研究如何建立健全我国收费公路特许经营制度，强化我国收费公路特许经营管理，推动收费公路健康、有序地发展。收费公路如何实行资本金制度，就是其中的一个重要内容。
1、严格按《条例》的规定，正确划分和理解政府还贷公路和经营性公路，这是贯彻实施资本金制度的重要前提。建议各地政府在收费公路批准立项的同时，明确是政府还贷公路还是经营性公路，并制定不同的运作模式。
2、《条例》指出，政府还贷公路是按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。这就明确地告诉我们，该法人组织是事业法人。而按照《贷款通则》第四章第十七条规定，事业法人可以成为借款人。由于政府还贷公路为非营利性的公益性投资项目，不需要实行资本金制度，按贷款修路、收费还贷的政策，全部投资均应通过贷款、集资的方式进行筹措，贷款、集资的全部利息支出，在建设期打入建设成本。
3、科学、合理地确定经营性公路的收费期限，是确保经营性公路全面贯彻落实资本金制度的关键。必须充分认识到经营性公路企业与一般企业的质的区别。依照收回投资并有合理回报的原则，在测算经营性公路的收费期限时，应该将资本金的投入和通过银行贷款的投入都作为一个投资的概念，收回投资就是把归还银行的贷款与收回投入的资本金采取按比例、同步的方式进行，把支付银行的利息和投资者预期的回报，视作合理回报。按这样的思路测算经营性公路的收费期限并付诸实施，才能使资金的成本得到合理的分摊，投资者与银行之间真正形成利益共享、风险同担，充分体现了试行资本金制度的宗旨。