（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）
摘要：保障和改善文化民生不仅是满足人民群众精神文化生活需求的现实任务，也是维护和保障公民文化基本权利实现的具体体现。这对政府健全公共文化服务体系提出了更高的要求。为满足这一要求，政府在改进提供公共服务方式，加强公共文化民生建设过程中要遵循公平适度、需求导向、社会协作的三条原则。在公共文化民生建设过程中，要推进队伍建设，为文化发展储备优秀人才：推进制度建设，为文化发展提供制度保证；推进社会建设，为是文化发展提供发展载体。
关键词：农村；公共文化；文化民生
中图分类号：G249.20 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）05
党的十八大报告中强调：“扎实推进社会主义文化强国建设”，这是党自十七大提出文化大发展、大繁荣的基础上，又赋予了中国特色社会主义文化建设新的内容和内涵。其中，文化民生建设作为文化建设的基础工程处于重中之重的位置。把文化民生问题列为与社会领域的民生问题同等重要的课题，列为当前社会主义文化建设最重要的课题，这是党保障人民基本文化权益得到实现的重要举措。
一、公共文化民生的理论内涵
所谓“文化民生”，就是指在文化生活领域中的人民生计，是老百姓最迫切需要的文化需求。文化民生问题可分为三个层面：一是形而上层面，如人民的精神、观念、信仰、理想等问题；二是心理禀赋层面，如人民的性情、才能、思维、意识、无意识、潜意识等问题；三是现实层面，如生活方式、伦理仪式、风俗习惯、交流方式、文化权利等问题[1]。因此，农村公共文化民生就是在形而上学层面要满足人们日益增长的精神文化需求；在心理层面，促进新型城镇化背景下的农村社会心理的健康发展，使农民逐渐摆脱狭隘意识，迷信意识，封闭意识，成为具有开放意识，科学意识，公民意识的现代新型农民；在现实层面上，就是努力保障和实现人的基本文化权利，这是推动公共文化民生建设的本质所在。也就是说，在公共文化民生建设视域内，就是要为人民群众提供基本的文化保障，实现广大人民群众的基本文化权益，实现人的基本文化权利。文化权利是人权的一部分。人权不仅包括公民权利，还包括经济权利、社会和文化权利。三种权利之间是相互依存、相互补充、相互促进的。夏勇教授认为，“无论权利体系有怎样的发展，都丝毫不意味着晚近出现的权力比早先的权利更为重要，早先的权利通常是更基本，更可靠的。”[2]这意味着，这三种权力是不可分割的统一的整体。人权中的权利少了其中任何一个权利，其他的权力势必难以得到全面充分的享受。文化权利包括：公民享受文化成果的权利、公民参与文化活动的权利、公民开展和创造文化的权利。（1）公民享受文化成果的权利。就是指每个人都有平等的权利去享用基本的文化场馆、文化产品、文化服务。这就是每个公民都有平等的权利去享用国家公共文化设施。如各种图书馆，各类博物馆，以及文化馆、体育馆等等基础设施，实现自己享用公益性文化产品的公民文化权利。因此公共文化民生建设就是要尽可能地为人们享受这些文化成果提供条件和保障，实现公民享受文化成果的权利。（2）公民参与文化活动的权利。如果说公民享受文化成果的权利是人们被动地享用文化成果的话，那么文化参与的权利体现的则是人们的主体性。公民未获得精神上的满足，能够积极主动地参加到文化发展与建设的活动中。通过参加各种文化活动与文化生活，可以使自己的精神文化获得满足，并且促进公民自身的全面发展，发挥自身的文化主体作用，实现公民参与文化活动的权利。（3）公民参与公共文化管理的权利。公民能够参与公共文化事务的管理过程中，就是实现公民文化权利的过程，也是实现公民参与文化政策制定权利的前提。公民不仅要参与公共文化事务的管理过程中，而且还能够监督公共文化政策的实惠状况执行，对公共文化服务的实践效果进行评估，实现公民参与公共文化管理的权利。
二、农村公共文化民生建设的理论原则
十八大报告中强调要形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，改进政府提供公共服务方式，充分发挥群众参与社会管理的基础作用，这对政府健全公共文化服务体系提出了更高的要求。为满足这一要求，政府在建立健全公共文化服务体系的过程中要“突破传统公共物品供给体制的锁闭状态，实现政府引导、农民参与、市场运作之间的良性互动，实现由政府主导模式向参与式治理模式的逐步转变。”[3]这需要遵循以下原则：
（一）公平适度原则
十八大报告中强调：“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权力公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权力。”“使发展成果更多更公平惠及全体人民。”表明党自十六届四中全会提出构建和谐社会目标以来，把保障社会公平正义摆在了更加突出的位置。强调“更公平”，要求政府在健全公共文化服务体系的过程中能够保障每个公民都公平地享有公共文化资源、享受公共文化服务，并公平地享有获得公共文化服务的机会。遵循公平与适度原则要求政府在提供公共文化服务的过程中要不受城市与农村、地域、性别、年龄、族群、身份、贵贱等因素的限制，使发展成果真正惠及到每一个人。
（二）需求导向原则
政府在公共文化服务过程中认可和尊重多元文化是保障群众多样性文化权利的基础。人民群众不仅是公共文化服务的对象，同时也是公共文化服务发展的基础和动力。政府所提供的公共文化服务范围越广泛，内容越丰富，层次越多，越能更好的保障人民群众的多样性文化权利。因此，政府在健全公共文化服务体系的过程中要把人民群众的需要作为“第一信号”。要尽量通过系统的调研，真实的掌握群众最迫切、最需要的文化需求，并从这一需要出发提供公共文化服务，使公民的文化权利得到切实的保障和维护。但是，政府所提供的公共文化服务不是盲目供给，而是切合人民群众的生产生活发展阶段，切合人民群众的接受能力和接受水平的程度。因此，政府所提供的公共文化服务应贴近实际、贴近生活、贴近群众的服务，并以多样化的、丰富多彩的公共文化产品来满足人民群众多元的精神文化需求。 （三）社会协作原则
随着市场经济的发展，在不断强调文化产业市场化的当下，政府在公共文化事业的发展中要转变自己是垄断者的文化管理理念，这种理念已经不适应人们日益增长的需要享受文化发展的文化需求，也无法满足人们日益增长的需要享受文化创造权利的精神需求。所以，“一个适应现代市场经济发展要求的公共文化服务体系的核心精神应该是，政府退出公共文化产品‘垄断性的生产和提供者’的地位，创造各种体制条件、政策条件、社会条件，保证文化产品和服务能够有效提供。”[4]政府应由公共文化产品的单向度的文化产品的“垄断生产者和提供者”的角色转换为文化产品的“购买者”角色。这种角色的转换需要政府在提供公共文化服务的过程中注重与社会组织、企业等私人部门之间进行合作。例如，在农村推广的“送戏下乡”活动，吉林省文化厅主要负责监督审查活动开展的流程、内容等，具体的事项则由承办的大剧院等企业负责，这样一方面使政府部门的工作得到优化，另一方面也使企业得到宣传，同时还满足了农民的文化需求，可以说是“一举三得”的办法。因此，政府在健全公共文化服务体系的过程中，通过各种政策鼓励、支持社会组织和私人部门发展，构建社会协作的发展模式，不断推进公共文化服务市场化与社会化进程。
三、农村公共文化民生建设的实践途径
在公共文化民生建设过程中，要推进队伍建设，为文化发展储备人才：推进制度建设，为文化发展提供制度保证；推进社会建设，为是文化发展提供发展载体。
推进队伍建设是农村公共文化民生建设的支持要素
公益性事业建设活动的效益具有显著的外部性，在建设主体和参与主体方面亦具有显著的社会性。在项目启动和运行过程中，政府的政策与资金扶持是前提，是基本的力量，但在持续运行中，社会的参与是不可或缺的。
1.以志愿者的服务为依托，发展农村文化的内生动力。一个只有政府关心、没有社会参与的公益性活动是缺乏社会基础的，当然也是难以持续的。公共文化服务的多元化和社会化。吉林省广大农村涌现出了一批文化热心人和文艺骨干。他们通过自己办文化大院这个综合性的载体，变“送文化”为“种文化”，变“三下乡”为“常下乡”。例如，吉林省双辽市敖卜村的赵玉发利用自家的房屋搭建了小剧场，自掏腰包平整了自家门前的园田地办起了文化大院，组建了几十人的小剧团和秧歌队，他们常年坚持演出，在当地颇有影响。目前像赵玉发这样的农民自办的文化大院在全省有1000多家。
2.尊重农村文化发展规律，深化农村文化用人机制创新。按照国家有关深化文化体制改革的文件精神，对全省县级图书馆、文化馆（站）人事改革的试点单位，要加强政策引导和制度建设，建立健全人才激励机制，积极引进公共文化服务急需的专业人才，培育一大批具有创新能力的新型文化人才，解决基层专业人才的“断层”问题。尊重农村文化发展规律，深化农村文化用人机制创新。具体建议：第一，正确使用现有文化人才。立足农村现有人力资源，加大对农村文化人才的培养力度。在农村基层拥有一批年龄偏高，但是文化素质好、业务能力强的文化人才。吸纳上述人才进入农村文化建设过程中，充分调动他们的积极性；可以根据人才特长，给予重用，并委托他们筹建群众文化团队，充分发挥他们的特长，为吉林省农村文化大发展大繁荣作出积极贡献。第二，制订激励措施，对于在文化活动中表现突出，获得较大成果，作出较大贡献者给予一定的奖励。
（二）推进制度建设是农村公共文化民生建设的基础要素
在调研中发现，人们的文化需求与政府提供的公共服务之间存在着一定的差距。在现实农村中，人们加了很多农家书屋，但是农家书屋的使用率很低，常年摆放在那里，并没有去翻看。因为，有很多书是陈旧的，过时的，甚至所谓的儿童读物，都是文字形式的，不能让人感到阅读的兴趣。这是因为，衡量公共文化服务的质量，一方面，不仅仅取决于你送了多少文化下乡，你送了多少场电影下乡，你送了多少本书下乡。但是这些只是公共文化服务方式中的供应渠道，是单方面的供应，是公共文化民生建设的一个方面。所以，衡量公共文化服务的质量，还取决于是否有完善的服务渠道和多元的服务方式。另一方面，由于重视从市场经济在资源配置中的基础性作用，将整个文化都交给市场，受到文化的发展就是多搞些“文化产业化”、“文化市场化”理念的影响，因此，在一定程度上，吉林省农村公共民生建设的实践发展机制，比较重视从建设途径、管理技术、教化功能层面关注农村公共文化民生建设，而忽视了从文化自身所具有的道德属性和公共属性的理论特色，忽视了农村公共文化民生建设理论内涵、基本结构方面的研究。因此，在吉林省农村公共文化建设中，对文化建设项目、文化机构发展的评估研究、文化发展的满意度调查、农村公共文化资源利用率调查、农村公共文化设施的使用情况的研究比较缺乏。因此，需要改进公共文化服务的投入方式，创建农村公共文化民生建设绩效评估体系。
目前，政府提供公共文化服务的三种公共文化服务提供模式。
模式
项目
政府主导型
市场分散型
一臂之距
管 理 部 门
政府文化主管机构
非政府组织
政府文化主管机构
决 策 部 门
政府文化主管机构
准行政机构
中介机构
主要资金来源
政府拨款
社会资助、政府拨款
政府拨款、社会资助
运行体制来源
集权
分权
分权
实 施 特 点
各级政府文化部门对文艺团体进行有限的资助并提供公共文化服务
政府主要以政策法规营造良好文化生态，鼓励各类文化团体自我生存
政府与民间“建立伙伴关系”，进行文化服务的提供 政府的作用
强调控制
弱调控制
次强调控制
图1：三种公共文化服务模式的比较[5]
从上面分析中，可以看到政府提供公共服务的三种模式。在这三种模式中，只有第三种模式是最符合中国国情的。第三种模式是将公众参与，政府主导，社会推动的力量邮寄结合在一起，而发展起来的。有人将这种管理方式称之为“一臂之距”的文化管理原则。在中国，我们还要接受“一臂之距”的文化管理原则，建立政府与社会组织“参与式”的文化管理模式的绩效评估体系。将公众参与和技术理性加以结合的复合型政府绩效评估模型是一种优化选择。复合型政府绩效评估模型的核心是在绩效评估中引入公众和专家评估主体。例如地方政府可以适时调查各类文化设施的分布和使用情况，了解当地群众对各类文化设施和文化机构的满意程度，根据调查的结果，进行奖惩并重新分配文化经费，创建有公众与专家参与的农村公共文化民生建设绩效评估体系。
评估内容
评估要素
评估维度
评估方法
评估主体
财政投入
公共文化发展项目
公共财政投入与使用情况
客观量化
主观满意度
长期与短期评估相结合
公众
专家
发展规模
公共图书馆、书刊报网点、文化大院
空间分布是否合理
各项多少数量发展
文化馆站、文化广场
社会参与
公共文化资源利用率
图书借阅次数、观看演出人数、展览、博物馆、文化馆利用次数等
文化设施的使用情况
公众满意度
公民文化权利实现
问卷调查
图2：“参与式”的文化管理模式绩效评估
（三）推进社会建设是农村公共文化民生建设的中介要素
在市场经济条件下，政府并不是公共文化服务的唯一生产主体，仅仅依靠政府提供公共文化服务难以满足群众对公共文化服务需求的多样性与复杂性。要加强群众自办文化能力，发展政府与社会组织的“参与式”文化管理模式。具体来说，一方面，需要进一步完善支持公共文化服务的相关经济政策和引导机制，对社会力量举办的公益文化项目在融资、用地、税费等方面给予优惠，同时，适当放宽、降低公益性文化事业的准入门槛，鼓励和支持民间资本和外资进入公益性文化领域，拓宽支持公益性文化事业建设的途径，努力形成公共文化服务发展资金来源多渠道、投资方式多元化的新格局，逐步形成以政府投入为主、社会力量积极参与的公共文化服务投入保障机制。另一方面，积极培育包括社会团体、行业组织、社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，发挥它们在公共文化服务需求表达、公共文化服务提供方面的作用，从而建构政府与社会组织在公共文化服务体系建设过程中的新型战略伙伴关系。
吉林省岔路河镇党委、政府开拓思路，积极动员社会力量，仅仅围绕“一手抓乡镇文化事业大繁荣大发展 ，一手抓党的领导”的战略性领导原则。积极拓宽思路，积极拓宽与整合社会团体的优势力量，在全国首先创立了“岔路河镇群众文化艺术社团联合会”，创建了岔路河基层农村文化社团联合发展模式。
1.农村文化社团联合发展模式的文化管理架构。岔路河镇群众文化艺术社团联合会的主要思路是：在群众文化团体中成立社团，对同类别、同性质、同领域的社会团体进行整合，并形成一个较大的社会团体。目前形成的较大的社会团体有：文化体育社团、民族歌舞社团、道德教育社团、兴趣爱好社团、慈善公益社团科技发明社团。在这些较大的社会团体再组成一个社团联合会，将党的支部建在每个较大的社团上，党的总支建在农村社会团体联合会之上，建立起党组织在农村基层的文化堡垒阵地。这样的组织架构就是将相对松散的与弱小的社会团体与组织整合到一起，集聚了发展农村社会资本的文化能量。在农村文化社团联合发展模式中，群众自发是前提，企业参与是重点，政府引导是基础，筹建阵地是关键，成立社团是方法，市场运作是必然，自我管理是内容，科学持续是效果，建立社联是重点，成立党部是保证，方向引领是核心，让城乡居民生活得更加美好既是目标又是动力。
2.农村文化社团联合发展模式的文化实践发展。在全国首创的岔路河基层农村文化联合协会，拥有自己的活动场地：一个是面积为600平方米岔路河村活动中心；一个是2200多平方米的文化大院，一个是在建拥有大型文化广场的800多平方米的文化大厅。农村文化联合发展模式向创办主体的多元化方向发展，充分发挥了非政府组织在丰富民众文化生活中的作用。创新性地组建了39个文化艺术公益类社团，包含文艺骨干会员1200多人，辐射的群众近2600人，长期坚持参与活动的近1000人。通过社联这个机构，发动社联的领导班子去关注、收集、挖掘村一级的文化艺术公益类人才，组建村一级的文艺社团，继续壮大群众文化队伍，预计能组建3000人以上的文化艺术公益类活动队伍。岔路河基层农村文化联合协会发展模式在当地引起了强烈的反响。人们文化热情高涨，各种文化活动生生火火地开展起来，极大地促进了社会团结，推进了农村公共文化服务体系建设的进一步深化与发展。
3.农村文化社团联合发展模式的的社会管理创新。一是创新了农村基层党建工作模式。农村文化社团联合发展模式将党的支部建在一个较大规模的社团上，而党的总支建在由若干个比较大的社团组成的社团联合会之上。通过这样的顶层设计，不仅实现了党对文化事业发展方向的领导，而且保证了农村文化事业朝着社会主义先进文化发展方向前进，加强了党在农村基层的文化堡垒作用，创新了党建工作在社会组织管理领域中的社会化管理模式。二是完善了政府农村社会管理职能。农村文化社团联合发展协会中各个主要团体的主要带头人与组织者都是当地土生土长的农民。有的是前乡村干部身份，有的是世家文化爱好者，有的是民间艺术创造者等等。这些人在当地都是有一定影响力的人。他们的积极参与行为带动了当地农民，激发了人们的参与热情。他们带领自己所管理的文化社团积极与政府部门合作，这就减少了政府机构执行过多的行政事务，有利于完善政府社会管理职能。三是搭建了农民参与文化发展舞台。农村文社团化联合发展协会与政府部门的积极合作，在一定程度上拓展了农村社会组织的文化参与渠道，提升了农民社会凝聚力，提高了农民的文化素质，为新型城镇化发展奠定了坚实的基础。
总之，政府保障和改善文化民生面临的不仅是机制的建设问题，而且是机制的改革问题。文化建设的投入不足且资金不能发挥最大效益；文化产品、文化服务的供给相对不足，质量不高；同时行政化的文化管理体制不仅垄断着文化服务的提供，而且限制着社会力量参与文化建设，这些现实情况的存在也迫使政府不得不去更好地思考如何建立健全保障和改善文化民生的实践机制。而要建立健全保障和改善文化民生的实践机制，需要完备的制度，打造全方位、多层次、宽领域的公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化。提高政府面向基层群众的公共文化服务能力，为社会力量进入文化建设领域营造宽松环境。
参考文献：
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