摘要：在高等教育办学过程中，民办高校遇到诸多现实问题。对于民办教育来说，法制建设是其发展的基础，通过分析《民办教育促进法》和《台湾私立学校法》的法理，期望对大陆民办高等教育政策法规的完善提供参考。
关键词：民办教育促进法 台湾 私立学校法
大陆《民办教育促进法》出台之后，民办高等教育在其地位、公益性、产权、税收、营利等焦点、难点问题上仍存在疑问和异议。在社会教育权的观念确认、法制化环境的建立、政府观念的根本转变、权力运行方式的确立、社会中介组织的成立以及民办学校自身建设等问题上还有诸多的思考。对于以上问题，台湾《私立学校法》给予了相应的规定，《私立学校法》与《民办教育促进法》相比，其具体内容更加详细、具体，对两部法律的法理进行比较，分析两部法律的异同，从法理上做出更明确的分析。
1 《民办教育促进法》法理评析
作为一部集思广益的教育法律，《民办教育促进法》掀开了我国民办高等教育崭新的一页，在一定程度上对于落实科教兴国战略、确保民办高等教育的持续发展、确立我国民办教育的法律地位、维护民办学校教职员工和受教育者的合法权益、规范民办教育的办学行为和管理行为等，具有重要的意义。该法颁布之后，接着国务院又颁布实施了《民办教育促进法实施条例》，进一步对《民办教育促进法》的有关规定进行细化。“一法一例”的颁行是科学、合理的，符合世界私立教育立法发展的普遍模式和实践规律。
首先，法律的内容决定了法律的地位。与《教育法》相比，《民办教育法》应该属于下位法，该法与《义务教育法》、《职业教育法》等法律同属于教育的专门法律，在一定程度上共同构成我国教育法律体系的基本框架。在内容方面，《教育法》不得违背上位法，同时不能与平行的其他法律相互冲突，并且，该法为国务院行政法规和地方性法规、部门规章的立法提供参考依据，对民办高等教育下发的相关文件和政策、规章等，所有民办高等教育的法规和规章以及地方均不得与本法出现相背离的现象。本法旨在“促进”重在“维权”，主要规定了民办教育的特殊性问题以及对法律主体权利义务的设定与平衡。
其次，从积极的一面来看，《民办教育法》在我国教育史上有四大突破：一是对民办学校的性质进行明确，从法律的角度，进一步明确规定民办教育事业属于公益性事业，同时也是社会主义教育事业的重要组成部分。二是对民办高等教育可以盈利进行了明确规定，提出“允许合理回报”，从法律上明确出资人可以从办学结余中取得合理回报;三是明确了学校的产权，指出，其财产在民办高校存续期间归民办高校所有，由学校管理、支配和使用民办高校的财产，但是不得将财产进行转让或者用于担保，民办学校的财产，任何组织和个人不得侵占。对于民办高校来说，其财产的积累只能用于增加教育投入或者改善办学条件，不得对其进行分配，不得用于校外投资;四是明确了民办高等学校的领导管理体制，即董事会领导下的校长负责制。由此表明，党和政府已对民办高等教育地位和作用的认识有了进一步的提高，教育主管部门在加强管理的同时，逐步实施政策法规的新举措，从而为民办高等教育提供了宽松的政策环境。
最后，应该看到《民办教育促进法》存在着的诸多问题与不足。虽然该法为民办高等教育的发展提供了法律依据，但现有的内容只是对民办高等教育发展过程中一般性的问题做出了规定，并且法律条文一定程度上只是概括性说明，缺乏针对性和专门化。另外，该法与其它法律存在一定的法律冲突，所谓法律冲突通常情况下是指在对民办教育同一事项或同一问题做出规定时，多个合法有效的规范性法律文件出现内容上的不一致现象，在效力上相互冲突和排斥。实施《民办教育促进法》标志着我国民办教育发展真正纳入了法制化的轨道，使我们看到了民办高等教育的进步，并可以展望其美好的未来。但随着民办教育立法文件日益增多，也越来越多地显露出法律冲突问题，法制的统一性和权威性遭到法律冲突的进一步破坏，甚至可能成为制约民办教育发展的瓶颈，从而极大地损害法律的尊严，削弱法律的效用。另外，民办教育法制化的发展是一个长期复杂的过程，对于民办高校办学中出现的实际问题，在当前的《民办教育促进法》规范未能给予有效的解决。这些问题带来诸多不良影响，甚至进一步制约着民办高等教育的持续发展，进而影响着民办高等教育的生存和发展。
著名教育学家潘懋元先生认为：“在评价《促进法》的过程中，需要结合民办教育发展的实际情况，在10年前，不可能出台一部《促进法》，但是在20年之后，《促进法》将会是另外一种解释”。对《促进法》的评价应采取客观的评价态度。总的来看，《促进法》对民办教育的性质与地位、民办学校的产权归属以及民办教育的合理回报问题三个核心问题作了充分肯定的同时，也为地方教育立法留下了很大的法律空间。如今，大陆民办高等教育发展形势已经发生重大变化，大陆应加快民办教育地方立法的步伐，确立以公共利益为核心的立法宗旨，把促进发展放在首位，注重民办高等教育参与公平竞争的法律保障，采取切实有效的措施解决学校同等地位、教师同等身份、学生同等权益的问题，为新时期民办高等教育的发展构建更为完善的政策环境。因此，教育相关者需要对《民办教育促进法》的法理精神进行认真研究，同时需要对本地区的实际情况、实际需要进行充分的考虑，进而在一定程度上为民办教育的发展营造良好的法律环境，进一步促进民办教育持续发展。
2 台湾《私立学校法》法理评析
纵观台湾私立高等教育近50多年的发展，不难看出，对私立高等教育来说，《私立学校法》的出台产生深远的影响，私立高等教育的发展与《私立学校法》之间存在密切的关系。首先，在《私立学校法》政策的鼓励与扶持下，进一步推动私立高等教育的快速发展。《私立学校法》一方面为私立高等教育的发展提供了广阔的空间，另一方面为其提供了资金支持，在一定程度上为私立高等教育的发展拓宽了发展空间，进一步为私立高等教育的发展提供动力。法规条文的公平理念缩短了公私立大学的差距。《私立学校法》通过公平的手段给予私立高等学校更多的资源配置，提供奖助经费，放宽收费标准，开展评建制度，改善学校教学质量，追求卓越，保证了私立高等教育投资成果与绩效的获得，从而为私立高等教育的发展奠定基础，同时激励私立高等教育取得更大的成就。 《私立学校法》脱胎于原《私立学校规程》，但内容有较大改变。台湾“教育部”对《私立学校法》进行了多次修正，现在的《私立学校法》体现了如下精神：一是规范私立学校的设立;二是强调学校收益不得分配至个人;三是政府提高了对私立高校奖励与补助的水准;四是加强保障私立高校教职工的福利待遇。《私立学校法》的立法精神表明，台湾当局一视同仁，努力实现公私立高校平等竞争的局面，为私立高校寻找办学特色的空间。
对于《私立学校法》来说，其基本理念主要体现为：①促进私立学校多元化发展;②提高私立学校公共性，以及办学的自主权;③巩固和强化内控机制，全面贯彻落实信息公开制度;④减少行政干预，扩大司法介入;⑤科学合理地利用教育资源，同时允许其转型和再生。
在修改法律的过程中，需要依据这五种理念，将法律的修改重点集中在：
①建立一法人可设多所学校机制：突破目前一法人仅能设一学校的限制，在未来，同一学校法人可设多个学校。
②透过捐助章程让私立学校的经营更加自主：未来的私立学校，由学校法人自行管理其经营、决策权，所以董事总额、资格、选（解）聘;董事长的推选、解职;董事会的运作事项等，全部授权由学校法人按照捐助章程的规定来决定，希望通过学校法人自行制定游戏规则的方式，在一定程度上促使其思考如何确立运作模式。
③提高捐赠私立学校的所得税优惠：为鼓励私人捐资兴学，统筹运用捐款收入，以促进私立学校平衡发展，通过个人或营利事业经由私立学校兴学基金会对学校法人或私立学校的捐赠，本次修法特别增订，如未指定捐款特定对象，得全部作为列举扣除额或列为费用或损失。
④建立学校退场及多元发展机制：因应少子化趋势，本次修法特别增订私立学校合并的相关规定，未来学校间或学校法人间合并除有明确的办理依据外，更提供相关税赋优惠，诸如：因合并移转的不动产、动产及担保物权于变更登记时，免纳规费、印花税及契税;土地增值税准予记存;因合并移转的有价证券，则免征证券交易税;且移转货物或劳务，亦非属营业税的课征范围。
⑤因国际化增加兴利条款：本次修法一方面解除外国董事不得超过1/3的限制外，另一方面开放外国人担任校长及董事长。另外，台湾人民可以设立私立高级中等以下学校，以及附设幼儿园，专门接收外国籍学生。同时明定私立高级中等以下学校需附设外国课程部或班，进一步吸引国外人才来台服务并鼓励学校招收外籍学生，进而在一定程度上适应国际化的需要。
⑥建立信息公开及监察人机制：对于私立学校来说，由于具有其公共性，因此需要配合相关的松绑措施，设置董事会报酬费用。
⑦减少行政干预，扩大司法的协助范围：私立学校在日常经营过程中，如果学校董事会内部存在不同程度的争议，主管机关在这种情况下，需要尽量减少行政干预，当董事会难以进行运作或者存在违法行为时，行政主管机关才予以介入，在行政协调难以解决争议的情况下，这时需要请求司法进行协助，进而利用司法解决内部存在的各种争议。
⑧评鉴绩优学校放宽办学限制： 本次修法对于评鉴绩优的私立学校，特别开放其增设系所班、招生人数、入学方式及其名额之分配、遴聘校长、专任教师的年龄及学生收费与办理学校型态之实验教育或学校内的教育实验，于报经主管机关同意后，皆得放宽不受本法及相关法令规定的限制。
《私立学校法》对台湾私立高等教育的发展起到了重要的规范作用，但《私立学校法》自身也存在一些问题。例如，某些法规制定过细过严，使私立高校的内部管理和运行机制的许多策划和操作事宜都要征求和得到教育主管部门的审核和审批，这种捆绑式的管理在一定程度上也使私立高等教育的独立权和自主权难以实现。最新的《私立学校法》草案将着力解决教育部门的过多干涉问题，进一步放宽了对私立高等教育的管制，改变了过去主管机关对私立高等教育的严密而琐碎的集中管理。同时也促使私立高等教育进一步认清发展方向，积极提高责任意识，增强管理自主权，充分进行定位思考，开创特色管理发展机制以适应《私立学校法》的规范。
《私立学校法》为私立高等教育的不断发展提出新要求，使其在培养目标、培养方向、办学规模、办学层次、专业设置等方面发生一系列的变化以适应这种要求。反过来，台湾私立高等教育的不断变化和调整，也为法制化建设创造了条件。台湾私立高等教育的发展受《私立学校法》的影响和约束，这种影响力对私立高等学校产生直接的促进或限制作用。而私立高等学校自身实力的发展和对社会的贡献，也获得了社会的认可和《私立学校法》支持，反过来又扩大了私立高等教育发展的机遇，必将为台湾私立高等教育的新发展写下崭新的一页。
3 结语
世界各国对私立高等教育规范性的政策法规大致可分为两类：一是制定专门的私立学校法;二是不制定专门的私立教育法律，其法规条文散见于国家教育基本法或其它相关法律体系之中。无论何种形式，具体内容虽有所差异，但都包含了对私立学校的定义、性质、举办者、行政管理、设立注册、资助与监督、奖励与惩罚、教职员工待遇与保障等方面的条文规定。在大陆，民办高等教育政策法规建设相对滞后，政策法规的制定与完善是民办高等教育事业面临的一项重要的课题。基于我国大陆民办高等教育发展的现实需要，对大陆《民办教育促进法》与台湾《私立学校法》的相关问题进行比较研究具有重要的理论和实践价值。
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[6]参见台湾立法院《私立学校法》修订草案，2008，1.
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基金项目：
本文系宁波市教育科学2014年规划课题研究成果，课题名称“大陆与台湾民办（私立）高等教育政策法规比较研究”，课题编号：YGH115。