[提要] 本文是《立法学方法在行政诉讼中的运用研究》课题公务员 录用纠纷专题诉讼研究的成果之一，主要为深化对广西人事厅2009年公务员报考资格纠 纷案诉讼及为对广西人事厅2009年公务员报考资格纠纷诉讼作理论准备，写作时间为 2009年8月至11月。文章以《公务员法》为背景从立法与政策、立法与政治、立法与社 会、立法技术和立法救济等的全新视角，对设置年龄、学历为主的公务员报考资格条件 的违法性进行了系统深入独到的分析，有较强的理论独创性和现实针对性。
[关键词] 国家意志 立法表达 法律保留 法律解释 科学人才观 社会 公平
一、问题的提出及回答的方法 《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）于2009年1月1日起 施行。自此，国务院行政法规《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）和 人事部《关于印发的通知》（人录发[1994]1号）文 件（以下简称《通知》或《暂行规定》）以及各地、各部门自称以《公务员条例》和《 通知》为依据制定的各种规章或其他行政规范性文件，在法律的形式上宣告废止。
但是 ，2009年中央机关公务员录用考试的高学历资格限制条件依然如旧，将年龄从《通知》 规定的一般35岁以下放宽到36岁，也没有带来任何制度性改变的意义和价值；各地报考 的年龄和学历限制也依然是五花八门，丝毫没有松动的迹象。这种现象是符合《公务员 法》，为《公务员法》所确认和保护的呢？还是不符合《公务员法》，为《公务员法》 所抛弃和否定的呢？ 对上述问题的回答，只有是或不是两种答案。
回答是的主要说法是：《公务员法》第十一条规定公务员应当具备的相应条 件为年满十八周岁，具有符合职位要求的文化程度；《公务员法》第二十三条规定报考 公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门 规定的拟任职位所要求的资格条件。既然法律没有禁止规定上限，对文化程度的要求也 不明确，根据《公务员法》第二十三条授权由人事部门规定报考公务员资格年龄上限和 学历条件是自然的，而且过去一直也是这样做的。
我们认为这种说法是不对的。过去一直这样做并不表示过去一直是正确的， 即使过去是正确的，也并不等于现在也就一定正确。
他们所说的法无禁止即可规定限制年龄上限，在社会上很有迷惑性，实际上 是对行政法原则的歪曲。法无禁止即可为是民法上的原则，也是公民权利对行政权力实 行抗辩的原则。
政府行政部门依法行政，必须是有法律明确的规定和合法的授权才可以 为。法律规定的行为模式（勿为、可为、应为等）是置在一定的权利义务体系中去规范 的，勿为可以是法律直接规定的义务，也可以是相对于他方权利而产生的义务，并非以 “禁止”二字为唯一标志。
如果像他们这样不分法律原则适用条件而耍“无赖”浑水摸 鱼的话，那么，人们也可以这样质问：《公务员法》没有规定禁止杀人，也未见我国现 行的其他法律规定有禁止杀人的条文，岂不是人人都可以为盗贼 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn1了！？ 他们所说的学历在实务上实际就是指文凭，且文凭还要搞三六九等（全日 制、函授、电大、自考、党校、职校等）的区别。事实上我们知道，文化程度的要求并 不等同于对学历的要求，更不等同于对文凭的要求。
人事部《通知》中规定，报考省级 以上机关公务员应具备大专以上文化程度，《公务员法》规定公务员的条件要具有符合 职位要求的文化程度：是文化程度而不是学历！但是所有招考公务员的简章，包括人事 部的简章，普遍地动辄要求本科、硕士甚至博士学历。这说明他们是抛开法律规范的规 定而自己搞一套 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn2. 立法是一个表达国家意志的过程。
我们不否认起草部门的某些人士在起草《 公务员法》的过程中可能确实还存在继续坚持限制公务员年龄、学历等资格条件的想法 ，但是，这种个人（某种意义上甚至包括个人所在的组织）的想法没有能够在立法过程 中被合法有效地作为国家意志表达出来。换言之，就是这种想法被立法表达的国家意志 否定了，在立法程序中被过滤掉了！既然没有作为国家意志表达为法律的规范，那么， 这种想法就不应该存在任何“法”的效力，自然就更不应该在法的实施中“夹塞”进来 以“法”的名义和方式被执行。
所以，我们的回答是否定他们的意见的。 然而，我们在权力的汪洋中还只是沧海一粟，缺乏“一言九鼎”的权威，在 社会及媒体上也缺乏宣传的版面，上面的批驳及正面意见的存在本身事实并不足以使我 们的观点自然地得到广泛的认可和支持，我们仍需要更深刻的论证。
本文尝试采用立法 学的方法，依据《公务员法》的规定对公务员报考年龄、学历资格条件作合乎立法逻辑 的解读，以求得更广泛的理解和稳固的支持，也希望同意及支持我们者加以宣传，以助 星火成燎原势。 这里所说的立法学方法，主要是从探究法律规范如何生成并取得确定效力的 角度出发来研究法律规范文本、条文的真正含义的思想方法。
本文将主要涉及立法政策 学、立法政治学、立法社会学、立法技术学、立法救济学等。需要说明的是，这些概念 并无现成的借鉴，是笔者根据研究问题的思想方法“悟”得来的，具体的概念名称、含 义和逻辑关系等仍可以作进一步的完善（但这些不是本文的主要任务）。
二、立法政策学解读 立法政策学的范畴，主要是研究国家执政力量的政策与立法的关系问题 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn3.现代国家中几乎任何一个政党取得执政地位以后都不会不考 虑把该党的政策变化为国家的意志——法律。我们在中国共产党执政并越来越重视用法 律手段管理国家的条件下，党的政策无疑是作为制定法律和实施法律的依据和指导思想 的。
在我国当前的政治结构中，党的政策基本上也就是国家的政策。据此，我们可以用 党和国家的干部政策和人才政策来诠释《公务员法》对公务员报考资格条件的规定。
在实行公务员制度之前，公务员和其他企业事业单位等组织的干部一起统称 “国家干部”。改革开放以后，党的干部管理政策有一条主线：单位用人自主。
在公务 员管理上，通过公开招考的途径进行录用公务员，根本区别于公务员制度实施以前的不 通过考试途径或者只在小范围内部进行不公开的考试而直接录用国家干部的做法。在直 接录用国家干部的制度中，主要是强调“派干部”：各级政府人事部门代表国家录用干 部，然后分配或分派到各用人单位。
各用人单位相对来说是比较被动地接收干部。这种 接收干部的被动程度当然视各单位的具体情况有所差异，并从严格的计划经济时期到改 革开放逐步深入的时期逐步出现减轻的趋势。
在20世纪80年代，随着《企业法》和《企 业转换经营机制条例》的制定实施，企业用人自主权（包括自主录用、辞退和管理企业 干部的权力）得到了法律上的确立。到20世纪90年代《公务员条例》的制定和实施，国 家机关在政府人事部门的管理下录用公务员的制度得到初步的确认。
但是，由于人事部 随后制定的《通知》还比较多地沿袭计划经济时期的一些做法，加上各地人事部门在实 际工作中均采取一些强化自身权力的做法，机关的用人自主权问题总体上解决得不如企 业的好。在21世纪伊始即制定实施的《公务员法》总则中，明确规定了“上级公务员主 管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。
各级公务员主管部门指导同级各机 关的公务员管理工作。”指导根本区别于领导，意味着指导者不能对被指导者作出指令 性的、强制性的要求，被指导者与指导者之间不是服从的关系。
这就进一步在法律上确 立了各用人机关的用人自主权。《公务员法》在第十八条和第四章《录用》的规定中， 更是集中、突出地展示了用人机关在招录公务员中的自主职权。
至此，政府人事部门 “录用”国家干部（公务员）“分派”、“分配”给各用人机关的历史残余最终在法律 上彻底宣告终结。用人自主这条主线在《公务员法》实施后将继续坚定地向前走。
与用人自主政策伴行的另一条线——党的干部年轻化政策，是针对当时干部 队伍严重老化的历史条件而提出来的，而且一直是作为政策执行：从1980年邓小平同志 提出到1993年制定《公务员条例》都没有以在法律（法规）的形式固定下来。这表示着 两方面的意义：一是干部年轻化政策以党的政策的权威指导着《公务员条例》的实施； 二是体现着政策与法的灵活关系，即法可以包含容纳政策的内容，也可以包含容纳政策 的变化。
1994年人事部的《通知》可以看成是公务员录用制度改革中执行干部年轻化、 知识化、专业化政策的一个文件。年轻化是对年龄的一般要求，知识化是对一般知识和 能力的要求，专业化是对特定岗位工作技能或能力的要求，经过批准，报考资格条件可 以放宽：这个政策性文件对公务员报考资格条件的规定是包含着政策的原则性，也体现 着政策的灵活性的。
应该说这是一个很好的文件。 法包含容纳政策变化的意义，在2009年中共中央国务院确立人才强国战略及 相关政策的时候，有了开始显示出来的机会。
2009年12月底全国人才工作会议以后，《 中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出了树立科学人才观的要求，提出 了不拘一格选人才的要求。这意味着党的干部年轻化政策在经历了1/4世纪以后 发生了质的改变！这种改变当然不是对过去干部年轻化、知识化的简单否定，而是哲学 上辨证的否定之否定，是扬弃，是在肯定过去干部政策取得巨大成效的基础上适应新的 历史条件以新的科学人才观为指导实行不拘一格选人才的新政策！ 遗憾的是，虽然《公务员条例》和人事部《通知》本身具有的法的灵活性本 来可以容纳科学人才观为指导的“不拘一格选人才”的新政策，但是各级人事管理部门 和广大用人机关显然没有为新政策的到来和执行做好必要的思想准备和制度变革的准 备。
各级党委、政府和有关部门也没有像重视经济建设那样重视并为之建立相应变革的 政治和社会动员机制，他们仍然依照自己的惯性、惰性运行。过去在执行《公务员条例 》和《通知》的过程中存在的“该坚持的原则性没有坚持，该把握的灵活性没有把握” 的状况丝毫没有转变。
正是因为这些地方和部门该坚持的原则性没有坚持，该把握的灵 活性没有把握，不仅出现了近年来频繁发生公务员录用纠纷的现象，而且导致社会把矛 头指向了人事部这个《通知》的合法性上：仿佛人事部成了罪魁祸首似的！如果有关部 门或有关人员稍为有把握政策原则性和灵活性关系的能力，这种现象和问题完全是可以 避免的。 《公务员法》的政策背景情况怎么样呢？一是单位的用人自主权政策没有改 变（但有很多人淡忘了，另外法律的发展对用人单位权力的制约性要求也增加了）；二 是用人政策已经因科学人才观的提出特别是不拘一格选人才要求而改变。
第一点是我们 理解《公务员法》第二十三条与第十八条规定的含义及相互关系的基础，第二点则是理 解《公务员法》第二十三条与第十一条规定的含义及相互关系的基础。 根据党的政策作为制定法律和实施法律的依据和指导思想的地位和作用，结 合《公务员法》与《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》的出台过程，我 们完全应该说《公务员法》是在科学人才观指导下的一部立法，其实施也毫无疑问应该 是要符合科学人才观的要求。
谁否认这一点，谁就不是一个有正常思想和思维的人，至 少不是一个在中国政治和政策的正面环境下具有正常思想和思维的人。 2009年是《公务员法》立法最实质的起草阶段，这时也是全国人才工作会议 筹备和《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》起草的关键时候。
《中共中 央国务院关于进一步加强人才工作的决定》于2009年12月底最终出台，2009年初中组 部、人事部形成了《中华人民共和国公务员法（草案送审稿）》才由人事部报送国务院 审批，2009年12月，十届全国人大常委会第十三次会议对国务院提请审议的《中华人民 共和国公务员法（草案）》，进行了初步审议，在2009年4月十届全国人大常委会第十 五次会议第二次审议后《公务员法》获得通过。在公务员法立法的两次常委会审议的公 开报道中，没有任何关于需要坚持限制年龄、学历资格条件的讨论或说明，更没有常委 会主动表示、被动同意或接受限制年龄、学历资格条件的立法意思，只能说明立法遵从 和服从了党的新的人才政策，没有在立法中表达限制年龄、学历的意思。
如果在《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出树立科学人 才观，强调不拘一格选人才的政策后紧接着出台的《公务员法》表达的仍然是过去公务 员录用管理实际工作中限制年龄、学历等与党和国家新政策相悖的做法的立法意思，那 么这部《公务员法》就直接出现有违背《宪法》和《立法法》中确定的坚持中国共产党 领导的嫌疑了，《公务员法》就与《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》 相违背了：在中国共产党领导下的社会常态和政治常态中，身为中共中央总书记、国家 主席的胡锦涛同志能签署这样的法律颁布实施吗？显然不能。 所以，在党的科学人才观指导下，坚持德才兼备原则，把品德、知识、能力 和业绩作为衡量人才的主要标准，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，不拘一 格选人才，应该坚定地成为实施《公务员法》、改革公务员录用制度，做好公务员录用 工作的唯一正确的选择和出路。
那些在公务员录用考试工作中僵化、教条、机械地执行 年龄、学历资格限制的做法，在《公务员法》制定实施前就已经是错误的，在《公务员 法》出台实施后更应该毫无疑问地、坚决地抛弃。
三、立法政治学解读 政治是人们围绕公共权力而展开的活动以及政权组织运用公共权力而进行的 资源的权威性分配过程。政治学一般研究政治体系中的国家、政府、集团和政治人及其 相互关系，包括统治、管理及政治参与等活动，并延及民主、人权等范畴。
立法政治学 主要研究各政治力量在立法过程中的意思表示或利益表达以及这种表示或表达的结果。 为方便起见，我们这里主要讨论中央行政机关与国家立法机关在《公务员法》立法上的 意思表示。
（一）关于公务员年龄条件问题
1、国务院提交给人大常委会审议的《公务员法（草案）》除了“年满18周岁 ”以外没有明示其他的年龄限制，这在立法的语言表达上应该理解为默示至于法定退休 年龄。最后颁布实施的《公务员法》第十一条第
（二）项规定公务员条件为“年满18周 岁”，与《公务员法（草案）》的明示表达是一致的。这种意思表示用语言逻辑过程表 示为： LET A=B 公务 员 年 龄 条 件 = 《公务员法》第十一条第（二 ）项的条件 LET B=C 《公务员法》第十一条第
（二）项的条件 = 年满18 周岁 TO A=C 公 务员年龄条件 = 年满18 周岁 按照这样的逻辑表达，公务员的年龄条件就是年满18周岁起至法定退休年龄 止，公民在18 周岁以后至退休年龄以前进入公务员队伍都是符合《公务员法》立法意 思的逻辑表达的 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn4.
2、在理解《公务员法》第二十三条“报考公务员，除应当具备本法第十一条 规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件 ”规定的时候，公务员管理部门和用人机关认为这表示授权他们还可以像执行《国家公 务员录用暂行规定》（人录发[1994]1号）那样再规定包括年龄35岁以下之类的公务员 报考资格条件。中央行政机关在立法过程中没有这样明示的意思表达，是否有这样默示 或暗示的意思我们不得而知。
但是我们可以明确知道，如果中央行政机关作这样的默示 或暗示，则是与第十一条的法律表达逻辑过程和逻辑结构不相统一了。所以，如果中央 行政机关一旦公开表达出在18周岁以上再限制公务员报考年龄的意思，必然会遭到国家 立法机关的公开明示的否定。
3、也许由于中央行政机关没有明示要限制诸如35岁以下报考资格条件的意思 ，国家立法机关机关也没有在《公务员法》第十一条之外或第二十三条规定中明示反对 这种年龄资格限制的意思。是否这样就意味着国家立法机关认可这种资格限制了呢？回 答是否定的。
首先，国家立法机关立法过程是对立法草案的审议，在《公务员法（草案 ）》中没有表达出来的意思，国家机关如何审议？无从审议。既然未经过审议，将这种 意思表达转化为国家意志的表达就更无从谈起！其次，国家立法机关在第四十五条第三 款的规定中逻辑性地表达了在最低年龄条件以上不再限制年龄资格的立法意思。
该款规 定“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试 取得资格的人员中公开选拔。”人大常委会在审议《公务员法（草案）》时对确认通过 国家司法考试不再重复参加人事部门组织的公务员考试的问题专门作出过立法说明。
我 们明确知道，初任法官、初任检察官基本上都应属于录用范畴的主任科员以下相当层次 的非领导职务公务员，而国家统一司法考试是没有过去行政机关公务员录用考试那种35 岁以下、32岁以下、30 岁以下、28岁以下、27岁以下、25岁以下、23岁以下等等五花 八门的年龄限制的（《法官法》、《检察官法》规定初任法官、初任检察官的年龄限制 为年满23岁）。所以，《公务员法》将法官、检察官纳入公务员体系之后，逻辑性地表 达不对进入公务员队伍担任主任科员以下层次非领导职务的年龄资格进行限制，这是合 乎法理和情理的。
4、鉴于报考公务员涉及公民政治权利，国家立法机关在《立法法》
第八条、 第九条确立了法律保留原则，而且是把政治权利事项作为绝对保留事项，即该规定排除 了中央行政机关（和其他机关）对有关剥夺公民政治权利的事项作出规定的权力。因此 ，除国家立法机关制定法律以外，中央行政机关和其他机关要在《公务员法》第十一条 规定范围之外对公民报考公务员的资格（权利）作出限制（剥夺）的规定，都是为国家 立法机关所否定的。
5、中国政府（中央政府）在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》 ，中国高层也在研究通过国家立法机关批准该加入《公约》的问题。在这种背景下，中 央行政机关和国家立法机关亦不可能表达允许在法律之外公开限制公民政治权利的做 法。
综上所述，我们可以充分认定，《公务员法》没有表达授权公务员主管部门 和招录机关限制公民报考年龄资格剥夺诸如35岁以上人员报考权利的意思（对该法第二 十三条所谓“授权”在立法表达上的真正含义，我们将在本文第五部分立法技术学内容 中作进一步的分析）。
（二）关于学历及文化程度问题 学历与文化程度在公务员立法上的表达，显示的是权利本位与权力本位之争 ，前者表明立法者较注意从尊重和维护公民权利的角度来表达公务员条件的立法意思， 后者表明立法者主要从方便管理者行使权力的角度来表达公务员条件的立法意思。当这 些立法意思通过立法程序表达为国家意志（即法律通过审议表决并公布实施）以后，围 绕公务员录用法律关系主体即公民与公务员管理机关及用人机关之间的权利义务体系就 有明显的、质的不同。
以权力为本位的观念出发，公务员管理机关及用人机关不但将学历简单化为 文凭，而且自认为可以根据自己的主观需要进一步将文凭规定为全日制学历的文凭，规 定为硕士、博士学历和文凭。这就大大地排除了报考公民的范围：招录公务员职位对无 学历或无文凭而具有同等文化程度的人封闭，对非全日制学历的函授教育、电大教育、 成人教育、党校教育、自学教育等文凭的人封闭，许多职位对本科以下的人封闭，．． ．．．．。
在这个权力的外壳封闭下，不但公民的政治权利无法表达，国家立法机关的 意思及其所代表的国家意志也无法表达，多数公民基本上处于无权利无救济的境地。这 是目前实际情况的反映，所幸的是这种做法在公务员法的立法过程中没有被国家立法机 关所确认。
以权利为本位的观念出发，立法的逻辑起点首先是确定某种权利，然后围绕 权利来设计和实施相关的管理制度。我国公务员立法规定公务员录用制度时，对其中报 考制度的立法规定是体现了这种制度设计的，即是以报考者为主体、以报考者权利为坐 标来表达的。
早在《公务员法》之前的人事部《关于印发的通知》中，就规定报考省级以上政府工作部门的国家公务员，应具有大专以上文 化程度；报考的报考市（地）级以下政府工作部门的，应具备省级录用主管机关规定的 文化程度（按逻辑关系当然是低于省级以上政府工作部门的文化程度，比如《广西壮族 自治区国家公务员录用实施办法》（桂政办发[1996]13号）的规定是高中以上文化程度 ）。 在国务院报送的《公务员法（草案）》中，曾用学历条件的要求代替文化程 度条件的要求。
但是，这个立法意思的表达被国家立法机关否定了。根据全国人大法制 委副主任胡光宝等的解释，在《公务员法（草案）》中对公务员条件相关规定的用词是 “学历”，但是考虑到学历的含义比较狭窄，已经不能说明一个人的文化水平，所以， 还是采用了涵盖面比较宽的“文化程度”一词 ，这样，一个人也许没有学历，但是通 过自学其文化水平也可以达到相应的程度，也应该是符合相关报考条件的 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn5.根据国家这样的立法意思表达，相应地要求公务员管理部门 或招录机关必须采取一定的方式、有一定的程序为那些具有相应文化程度而不单指是学 历（文凭）的报考者提供接受其报考的机会，保证其报考的权利。
如《公务员法》第二 十六条规定“招录机关应当采取措施，便利公民报考”也正是这种立法思想的体现。 值得研究的是，《公务员法》虽然在立法上表达了以文化程度取代学历（文 凭）的意思，却没有从法律的层次上明确表达出以什么方式表示一个公民具备公务员条 件所需要的文化程度，也没有表达出文化程度与公务员职位之间的对应关系。
这样，《 公务员法》第二十三条有关“报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还 应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件”的 规定就很容 易被理解成为授权公务员管理部门（延及用人机关）设置学历或类似学历资格条件的一 个非常诡秘的空间。 表面事实是，法律起草部门和立法机关的工作部门都没有为何种何类的公务 员职位需要何等文化程度以及如何表达文化程度作出法律上明确规定的准备。
出现这种 没有准备的情况首先可能是起草部门立法意愿上的不足（他们没想到草案中的“学历” 要求会被否定）。其次在客观上似乎谁也不具备为文化程度直接作出可识别的层次或等 次划分的能力。
所以，文化程度作为公务员的条件无法在立法上作出清晰的表达。换言 之，文化程度作为公务员条件只是人们习惯观念上的感性需要（觉得没有文化怎么能当 公务员？），在立法上并不具有真实的可表达性。
因为“文化”一词在汉语里的基本含 义主要就是一般知识和文字能力。学历与文凭在一定程度上具有标识文化程度的意义， 但学历与文凭并不等同于文化。
文化程度的群体优势或差异及个体之间的优势与差异， 更科学、有效的方法则是通过专门的测试或通过不同行为主体彼此之间在特定的行为过 程中进行比较来加以区别。从这个意义上说，在考试录用公务员的范畴内，文化程度并 不属于公务员报考的资格条件，而应该是属于作为报考人员在考试录用过程中竞优的表 现。
所以，立法机关不对何种何类的公务员职位需要何等文化程度以及如何表达文化程 度作出法律上的规定，不管是有意或是无意所为，都不失为一种明智而正确的“做法 ”。 从立法政治学更深层次的意义上解读，立法机关不对公务员文化程度的具体 表达作出法律上明确规定的做法，根本的原因在于立法机关工作部门与法律起草部门之 间微妙的力量对比关系。
显而易见的事实是，如果起草部门要求在《公务员法》中明确 规定文化程度的具体限制或授权公务员主管部门作出限制，国家立法机关工作部门及法 案的审议表决机关无疑不能接受；如果国家立法机关工作部门在法案中明确写进反对及 取消文化程度限制的文字，则起草部门亦不能接受。在《公务员法》必须限时通过的情 况下，起草部门和审议机关大家都在“玩沉默”，在二十三条的语言文字上搞模糊也算 是一种出路。
这样才可以解释为什么国家立法机关否定《公务员法（草案）》中以学历（ 文凭）为公务员资格识别条件的规定以后，未见在审议程序中对这个否定做过正式的说 明，也未见起草部门采取什么“补救措施”。起草部门也许以为可以通过二十三条的 “授权”重新获得具体限制报考者文化程度的权力。
国家立法机关工作部门则是借助立 法科学的其他规则来表达他们的真实立法意思，从而达到否定和不支持起草部门限制公 民报考权利之想法和做法的目的：如期望《公务员法》第十一条第
（七）项 “其他条 件” 由“法律规定”和第十八条“各机关”（招录机关）的法定职权可以对起草部门 的想法或做法有所抑制；或者希望、相信《立法法》的法律保留制度和司法审查（行政 诉讼）制度能够对起草部门和其他公务员主管部门根据第二十三条采取的一些做法进行 合法性的规范和把关。 总之，当我们不是把国家立法机关的意思表达放在孤立的《公务员法》的某 一个点上（比如第二十三条）作形而上学的理解而是放在一个体系或系统（如《公务员 法》第十一条和第十八条，《立法法》第
八、第九条，第
七
十
九、八十七条，以及宪法 等）上来观察的时候，起草部门欲通过《公务员法》第二十三条的“授权”获得限制公 民的文化程度或学历资格的权力的想法是与法律规则体系冲突的，即与国家立法机关已 经作出的正常的立法意思表达是相悖的。《公务员法》第二十三条对省级以上公务员主 管部门的“授权”，依据行政组织法下级服从上级的原则可以在某种意义上对抗第十八 条的“各机关”，但不能对抗立法机关和国家立法意思所表达的公民权利，即不能对抗 报考的公民（对《公务员法》第二十三条与第十八条之间的关系问题，我们将在本文第 五部分立法技术学内容中有进一步的讨论）。
四、立法社会学解读 社会是人和人的关系构成的整体。任何的人、任何人和人的社会构成，都是 社会中的存在。
“创制”或“发现”法律的国家、政党、政权、政策都存在于社会之 中。任何立法者都不是一个孤立的人或组织，因此任何立法也不可能是立法者“闭门造 车”的产物。
法律必须反映社会，反映社会生活。只要不是完全暴政的国家，其法律一 定会或多或少地为着或顾及到社会的利益和需求。
中国共产党、人民代表大会和人民政 府都代表着最广大人民群众的根本利益，国家的立法当然不可能完全脱离、不顾及社会 和人民群众的要求。我国《宪法》规定，要“推动物质文明、政治文明和精神文明协调 发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。
《立法法》在总则第
五、 第六条中明确规定：“立法应当体现人民的意志，……，保障人民通过多种途径参与立 法活动”：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义 务、国家机关的权力与责任”。这些是我们研究立法社会学问题的宪法层次的法律依 据。
立法社会学主要讨论在立法过程中对社会利益和需求的考量及如何表达这种 考量，并讨论在法律实施过程中如何反映、体现和顾及这种考量。立法社会学视野一般 主要涉及立法与社会基础，与社会意识形态，与社会伦理和价值，与社会结构，与社会 个体、组织及整体关系等范畴；可以涉及社会存在、社会价值、社会发展等哲学性的范 畴；可以涉及社会管治、社会动员、社会变革等领域的问题。
在民主发育比较充分体制 里，立法社会学在某种意义上可以通俗而简化地表达为立法与民生、民意的关系。 “五四”运动以后，平等、自由、民主观念逐步地成为我国社会普遍的价值 观，在改革开放以后，更是迅速地成为社会主导的乃至比较核心的价值观。
当前开展的 社会主义法治理念教育也把维护社会公平正义作为重要的内容。在公务员录用制度的层 面上，过去《公务员条例》规定“国家公务员制度……坚持为人民服务的宗旨和德才兼 备的用人标准；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。
”现在的《公务员法》也规定 “公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则”。这些都充分表明公务员条件 和公务员报考资格条件的立法是受到社会的主导价值观的指导和制约的，并非是立法者 随心所欲，更非是起草部门暗地里“念念有词”的癔想。
核心价值观或主导价值观是建 立理性社会的基础。理性的社会要求我们在思考任何问题的时候，要有是非观念，讲逻 辑，而不能凭主观随意性甚至把个人好恶放在第一位。
把个人好恶放在第一位的思想和 做法是纯粹官本位的想法和做法。 从对社会个体尊重和社会公平的角度看，那种以59岁考上公务员会增加用人 成本——换成另一种说法是“占国家的便宜”——为由拒绝放弃资格条件限制的做法， 是非理性的。
一个生理和心智基本正常到足以产生考公务员想法的人，必定有所劳作从 而对社会有所贡献，绝对不可能一辈子游手好闲只吃饭不干活专门等到59岁去考公务员 占国家的便宜！即便是真的有人像范进一样考到老了，考到疯了，等到得了功名，他仍 然是要做官做事做贡献的，岂有白占便宜的？事实上，按照目前我国的公务员管理体制 ，到了一定年龄即使不考公务员，还是有其他诸多不同的渠道“调任”公务员领导职务 的。担任领导职务所占用、耗费的资源比一个考进去的主任科员以下非领导职务的公务 员要大得多，而前者未必能比后者对国家和社会有更大的贡献，相反，由于这种“调任 ”连考试录用公务员那种“公平、公开、公正”的形式程序都不需要，它在权力观、政 绩观乃至人生观、价值观等方面给人的心灵烙下什么样的真实印记、能否真正给我们的 社会带来什么益处，就更难说了。
再说，我们现在的公务员录用考试并不是单指非公务 员从社会进入公务员队伍的录用考试，而是指具体的用人机关即招录机关在公务员录用 主管部门的组织下通过考试录用从事某一或某些特定职位工作的公务人员，参加考试的 人包括社会人员，也包括基层行政机关、党群组织和国家企业事业单位的在职人员，他 们当中大量的人本来就是公务员或者在现行干部管理体制中在政治经济上享有与公务员 同等或类似待遇的人，他们随时需要服从组织部门对他们工作部门、单位和具体岗位的 变动（包括交流、调动等），对他们来说，年龄、学历和其他公务员报考资格条件不但 对国家和单位的用人成本没有实际意义，而且他们以录用考试或者其他途径方式进出公 务员队伍在总体上看也没有法律变化上的实际意义，只是对某些特定个人来说多了一种 可能谋取个人发展机会的途径而已。 从横向国家比较的角度看，以保证公务员队伍素质为由而主张限制年龄、学 历等资格条件并无多大的社会价值和说服力。
一些发达国家如德、法、英、美等的法律 对公务员特别是普通公务员和初级公务员考试的年龄、学历等资格条件的限制并不是很 严格（有的视公务员群体为社会精英，有的视公务员群体为一般社会职业，并无特殊荣 耀）。美国、日本的国家公务员考试对学历向来亦无限制。
我国台湾地区的公务员考试 一般也无年龄限制，初等考试无学历限制，普通考试只要求高中文化程度。 从国内其他领域提供的比较事实来看，一般地取消资格限制对社会并不会产 生什么有害的作用，既不会妨害正常的社会管理秩序，也不会影响社会的运转效率。
如 2001年国家教育部取消了高考考生婚否及年龄（不超过25岁）的限制，当年全国的“高 龄”考生为16265人，录取1924人，与260万的招生规模相比，录取率仅仅为万分之七点 四左右 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn6，如果以当年考生为基数统计，高龄考生的录取比率还要大大 降低。这样的比率在统计上完全可以将其忽略，以至此后这方面的信息对媒体几乎没有 再关注的价值了。
这个比率与近年来我国年均查处的贪官率百分之零点八 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn7相比，还不到查处贪官率的10%，更是微不足道。另据学者的统 计，我国台湾地区尽管不限制公务员考试的最高年龄，但实际高于35岁的人数在高等考 试中大约只占4.1%，而高于40岁者大约只占 1.0%；普通考试中高于35岁者大约只占 3.4%，高于40岁者平均大约只占0.7% http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn8.这样的比率在公务员队伍整体中的分量也几乎可以忽略不计 ，但是其所反映出来的法律权利保护功能在社会生活中的作用却是不可估量的。
有一种貌似维护社会公平的说辞是，限制超过一定年龄的人报考可以照顾社 会就业，避免和年轻人抢饭碗。实际上，靠寥寥公务员职位空缺的补充来解决社会就业 乃是杯水车薪的事，公务员职位也不具备分担社会救济的功能。
从各地各用人机关执行 的五花八门的年龄限制（如23岁以下、25岁以下、27岁以下、28岁以下、30岁以下、32 岁以下、35岁以下等等）规定看出，上述说辞基本上也是骗人之词、欺人之谈。另外， 在执行年龄限制的同时都伴随着对学历诸多的限制。
动辄要全日制本科学历，社会上非 全日制本科及大专以下的大量人员就被排除了；动辄要硕士、博士的报考资格，本科以 下就被排除了。这样，社会上需要就业、择业的人才主体部分的80%以上群体的就业择 业机会都在这种学历限制中被剥夺了！何来社会公平？理性运行的国家立法机关在制定 《公务员法》过程中不可能破坏高位先定的公民权利和政治权利保护制度去为这种明显 虚伪的“维护社会公平”说辞而授权公务员管理部门及用人机关制定限制年龄、学历以 剥夺公民权利的。
按照中国人的习惯，在一个具体的用人单位里个别补充公务员时希望需要年 纪轻学历高的人，似乎有着某种可以理解的正当性。其实，理性地看也是有问题的，要 年轻不过是机关里论资排辈规则使然，并意味着新进来的年轻人一般比较听话；高学历 在一般机关里特别是比较基层的机关里其装点门面的功能要比实用功能大 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard1#_edn9.事实上，在我国公务员队伍的权力体系结构中，以考试方式 录用的主任科员以下非领导职务的公务员在多数机关里基本上是属于“打杂”、“跑腿 ”的脚色，做一些基础性的业务工作，只要具备正常的智力和专业技能即可，年龄和学 历等因素不具有太大的人才标识功能和选择功能。
事实上，从人才成长规律看，如果不 是以培养选拔领导干部的职位官阶升迁为导向的话，一个能够通过考试录用进入公务员 的40岁大专文化程度的人往往要比一个年未而立的从校门到校门出来的研究生更懂得珍 惜其岗位工作，从而也会更勤勉敬业。 执行苛刻的、主观随意性的、非理性的年龄、学历及其他资格条件对共产党 的辩证唯物主义世界观有着极大的破坏性。
在年龄问题上典型的例子是，2009年广西的 公务员考试要求年龄35岁以下的计算截止为1968年4月13日后出生，而笔者本人的登记 出生时间为1968年4月12日，正好超过规定时间一天，就丧失了报考资格。事实上，在 其他诸多如23岁以下、25岁以下、27岁以下、28岁以下、30岁以下、32岁以下等等的限 制中，碰上类似笔者遭遇的人不少，而且每年、每个地方都会大量地产生。
人事部门的 招考文件没有任何责任和任何理由地签发早一天或迟一天，冥冥之中人们的命运就给划 了一道不可逾越的鸿沟，35岁者甚至面临从此打入地狱永不超生的境地！学历上要求全 日制本科或硕士、博士研究生，实际上就等于对大多数“读书人”在学业上求上进的主 观努力的全面否定！这意味着你再努力也没有用了“！ 有一种说法是：“三百六十行，行行出状元，你干嘛非得往公务员这里挤呀 ？”听起来很有道理，但这话是把公务员当成某些人的自家菜园了，就他自己在里面行 ，他不点头别人进去不得。这种论调的骨子里只有两个字：“封建”，就是圈起一块地 盘，自己在里面做起老大。
公务员队伍是管理国家和社会事务群体，公务员也是一种正 当的职业。公民爱自己的国家和社会，想进去为国家和社会做点事，有错吗？公民在法 律上层面追求自己的利益，想进去获得一份别人看起来稳定体面的工作，有错吗？其实 ，公民如何就业、择业本身并不是问题。
问题在于，立法上认真对待公民的权利，注意 维护公民合法、正当的利益，是社会文明的基本要求和体现，也是法制文明的要求和体 现。公民无论处于什么社会阶层、无论从事什么社会分工、无论居于什么社会角色，他 们都应该是平等的，有尊严的。
我们的《公务员法》规定“公务员的管理，坚持公开、 平等、竞争、择优的原则”，基本上是体现了至少是顾及了这个尊重公民权利和利益的 精神的。 尊重和保护公民权利，这其实是立法的社会动员和社会变革功能要研究的重 大课题。
《吕氏春秋》中说“凡用民，太上以义”，那是说统治者要使人民有所听从， 最好的办法就是施以仁义。在我们现代人民当家作主的国家里，宪法和其他基本法律已 经将平等权利、政治权利以及其他基本权利直接规定给公民，政府所要做的就是如何把 人民的权利维护好、落实好。
在这个层面上，公民（人民）的权利是第一位的，行政部 门的权力是第二位的。后者在性质上是为前者服务的。
如果我们的行政机关总是比较多 地在人民需要权利的时候限制它，剥夺它，在人民需要福利的时候与民争利，那是要影 响人心向背的。相反，给人民的每一个机会都有可能转化为国家兴旺发达的力量源泉。
《公务员法》在立法上不表达限制公民政治权利的资格条件是符合宪法基础层面上的社 会价值和社会需要的。行政机关和司法机关在实施《公务员法》过程中当然也不能背离 这种社会价值和社会需求，尤其是不能普遍地长期地背离这种社会价值和社会需求，否 则就会有走向社会对立面的危险。
五、立法技术学解读 在《立法法》、《公务员法》和本文语境下的立法技术学，主要是研究法律 制定过程中立法意思表达的技术性方法问题，即研究一定的立法意思如何确定地表达出 来并且使得这个被表达出来的意思在现有和将来的法律规范体系中获得及保持其效力。 本文探讨的立法技术学主要探讨立法语言学的问题，并简要涉及立法文本结构学和立法 协调学的问题，以此揭示招录机关或公务员录用主管部门设置和执行年龄、学历乃至政 治背景等报考资格条件是不符合《公务员法》立法意思的科学表达的。
（一）立法语言学 立法语言学的任务是研究如何通过语言文字包括标点符号的使用，特别是通 过概念词、连接词、情态词等的运用，在一定的句子、条文里将立法的意思确定地表达 出来。某些特殊语境下，还要特别注意法律意思的非语言表达。
立法语言学对法律规范文件含义的解读是从立法者的视角去研究法律规范在 其立法时所表达的意思，这与法律解释学中的文义解释方法具有质的不同。前者的研究 方向是由内向外地揭示立法意思的表达，后者是由外向内寻找法律规范的含义；前者的 方向和任务涉及到查明立法者在立法中表达什么样的意思以及为什么这样或那样表达其 立法意思，有些类似于法律解释学中的目的解释方法，后者则主要将焦点放在语言文字 上，一般不考虑根据语言文字得出的结果是否与立法者在理法时表达的真正含义。
1、概念词 这是构成通常立法表达的最基础的元素，是表达法律规范、法律关系乃至构 建法律体系的基础，犹如人的细胞是构成组织、器官乃至系统和整个人体的基础。概念 词含义清晰和确定，用该概念词表达的法律关系内容即权利义务才能清晰和确定。
概念 词含义的确定方式主要有三种：
（1）法律条文中直接定义；
（2）法律条文中未直接定 义但给定了限制条件；
（3）法律条文中未作定义也未作专门限定，意采通常含义。法 律文本中比较重要的概念词一般不宜采用第三种方式，因为这往往比较容易在法律的实 施过程中发生歧义。
在《公务员法》里，职位资格条件是一个很重要的概念词，在其中的录用制 度中，职位资格条件更是最重要的概念词。这个概念词是采用第二种方式确定含义。
职 位资格条件法定含义的确定，不仅决定了招录机关与报考人员之间的权利义务界限，还 决定了招录机关与公务员主管部门之间的权利义务界限。 根据《公务员法》第十八条的规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制 限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和 任职资格条件”。
第二十三条规定：“报考公务员，……应当具备省级以上公务员主管 部门规定的拟任职位所要求的资格条件”。通过该法第二十五条“录用公务员，必须在 规定的编制限额内，并有相应的职位空缺”和第三十二条“新录用的公务员试用期为一 年。
试用期满合格的，予以任职”的规定，可以确定第十八条的“各职位的任职资格条 件”和第二十三条的“拟任职位的资格条件”在录用程序上是同一含义的概念词，可统 称为职位资格条件；不同的只是所在条文的位置（语境）上的差异，前者为本机关原有 职位也即空缺职位的任职资格条件，后者表示对报考者而言还是意愿指向的职位，须在 公务员录用并待试用合格后才任职的职位资格条件。因此，第二十三条的“省级以上公 务员主管部门”规定的职位资格条件与第十八条的“各机关”规定的职位资格条件均受 “确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例、职位工作职责”的限制。
第二十 三条法律条文的语言表达上不重复第十八条规定的概念词限制条件，在语法现象上属于 “承前省”：后一词虽然没有重复前一词的限定成分，但仍然是前一词的含义。 职位资格条件这个法定化概念表明，凡是符合各招录机关确定的职能、规 格、编制限额、职数以及结构比例、职位工作职责需要的报考资格条件就是合法的，报 考者就必须服从；凡是不符合确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例、职位 工作职责规定的报考资格条件就是不合法的，对报考者就没有法律约束力。
同样，凡是 符合各招录机关确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例、职位工作职责需要 的报考资格条件就是合法的，公务员录用主管部门也必须受约束，不得非法干预招录机 关依法设定职位资格条件；而凡是不符合确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构 比例、职位工作职责规定的报考资格条件就是不合法的，公务员录用主管部门可以行使 工作指导权和监督权予以纠正，行政复议机关和司法机关也可以依法将其确认为违法。 根据职位资格条件法定概念可以甄别，并非录用考试简章上公布的报考资格 条件都属于法律意义上的职位资格条件。
就一般职位而言，招考简章及所附职位表上规 定的性别、年龄、体貌、学历、英语四六级、政治面貌、户籍地乃至工作经历等的限制 资格条件均不属于职位资格条件（当然，更不属于合法的资格条件）。只有那些与招录 机关根据其职能、规格、编制限额、职数以及结构比例所设置的职位、职责的工作需要 紧密联系的条件（如专业知识、技能、特殊岗位的体格或语言能力要求等）才是属于职 位资格条件，属于合法的职位资格条件。
那些可以通过岗前培训和试用期一般性学习获 得的工作技能（如一般职位的电脑打字等）也不属于报考资格条件。 综合管理、组织也是很重要的概念词，但是《公务员法》条文中没有直接定 义，也没有给出两词含义的限制条件。
按通常汉语理解，所谓综合管理，应指在一定的 权力系统或范围内已有明确归属的特定职权以外的其他职权。《公务员法》第十八条已 经明确规定了确定职位资格条件属于招录机关的法定职权，第四章其他条款也明确了录 用的主体是招录机关（也即录用公务员是招录机关的法定职权），这些职权已经有特定 归属了，就不能再被“综合”所否定或取代！所谓综合，更有将分散的材料、资料、数 据等汇总整理组合之意 http://www.gyssw.com.cn/zwedit/ewebeditor.asp？id=content1&style=standard