党的十八大报告指出:法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。其中，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法被称为我国法治建设的新十六字方针。新十六字方针的提出，从立法、执法、司法、守法四个维度明确了今后我国法治建设的方向和目标，标志着我国法治建设进入了新阶段。就立法而言，从十一届三中全会提出的法制建设原十六字方针中的有法可依到党的十八大提出的法治建设新十六字方针中的科学立法的发展，不仅丰富了科学立法自身的内涵，同时也对我国今后的立法工作提出了更高、更新的要求。由此也产生了两个函需解决的问题:如何从法治建设新十六字方针出发来把握科学立法的内涵，以及作为法治建设新十六字方针之一的科学立法对我国今后的立法工作提出了哪些更高、更新的要求?对此有必要予以探讨，并作出回答。
一、科学立法的时代确立
1978年，党的十一届三中全会正式确立了以有法可依、有法必依、执法必严、违法必究为内容的社会主义法制建设十六字方针。其中的有法可依是针对立法工作提出的要求。针对立法工作之所以仅仅提出在今天看来要求似乎并不太高的有法可依，是契合我国当时法制基础薄弱、总体立法数量不多，甚至在不少领域存在立法空白的现实的。 20世纪50年代末至70年代末，由于受持续的政治运动和法律虚无主义的影响，我国的社会主义法制遭致严重破坏，立法工作基本处于停顿。根据中国人大网的中国法律法规信息系统的统计数据，1949年至1978年，中国人民政治协商会议全体会议、中央人民政府委员会、全国人大、全国人大常委会的立法总数(含制定法律数与修改法律数)仅为82件①。图1反映了1949-1978年我国国家立法的年度变化情况。从中可以发现改革开放前我国的国家立法主要集中于前10年，此期间的立法总数为73件，占改革开放前国家立法总数的89. 02%1959年至1978年20年间的立法总数为9件，其中，1959年、1961年、1962年、1965年至1974年、1976年及1977年共有巧个年度的立法数为。。持续的政治运动和法律虚无主义的盛行给我国社会主义法制带来的巨大破坏作用由此可见一斑。1979年以后，随着国家的工作重点转移到以经济建设为中心，在加强社会主义民主，健全社会主义法制的宏观背景下，我国的立法工作取得了长足发展，国家立法的数量呈现出不断增加的发展趋势。如图2所示，1979年以后我国的国家立法进入快速发展期，立法数量总体呈上升趋势。1979年至2013年，全国人大和全国人大常委会的立法总数为437件，是改革开放前国家立法总数的5. 33倍;除少数年份外，绝大多数年份国家立法的数量都在10件以上，而改革开放前仅有两年的国家立法数量超过10件。与此同时，全国人大及其常委会以外的立法主体的立法数量更是急剧攀升。随着立法工作的快速发展和立法数量的不断增加，至2010年底中国特色社会主义法律体系形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面基本实现了有法可依。
改革开放以后的很长一段时期内，我国立法工作的主要矛盾仍然是社会生活各领域的立法需求很大而法律体系却极不完备。随着立法工作的快速发展和立法数量的不断增加，我国的法律体系由极不完备到渐趋完备，立法的数量矛盾得到很大缓解，而立法的质量问题却日益突显。这是因为在一定时期内，我国的立法工作在追求数量型发展的同时，也存在难以顾及，甚至不太重视立法质量的问题。如果说该问题在立法的数量矛盾仍然是立法工作中的主要矛盾时，还表现得不太明显和突出的话，那么，随着立法的数量达到一定规模，各领域无法可依的局面有了一定改观后，则日益突显出来了。主要表现有:立法不从实际出发，仅凭主观意志立法，以致制定的法律、法规并非经济社会发展所需;立法缺乏体系化的考虑与安排，以致立法冲突现象难以避免;立法过于简单粗略，以致可操作性及可行性不强;立法观念陈旧，又缺乏应有的预见性，以致滞后于时代发展的步伐;立法的回应性不够，以致在一些领域仍然存在不少立法空白;立法对利益关系的调整不合理，以致权利和义务或权力与责任的配置不恰当②。这些问题的出现大多和立法活动缺乏科学性或立法工作不讲科学有着直接或间接的关联。正是在此背景下，科学立法的问题开始受到关切，并愈来愈被重视。2000年出台的《立法法》第6条明确规定:立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。 2006年党的十六届六中全会明确提出要坚持科学立法,2007年党的十七大报告对此予以重申，2012年党的十八大报告进一步将科学立法确定为法治建设的基本方针之一。
二、科学立法的理论辨析
国内学界对科学立法问题的理论探讨起源于对立法的科学性原则的探讨。其中，早在上世纪80年代的《法学基础理论》教科书中所提出的实事求是，从实际出发的立法原则就是关于科学立法原则的较早的表述，可以视为立法的科学性原则的雏形。而进入20世纪90年代以后，在一些《法理学》教科书中则开始明确提出了立法的科学性原则2333年出台的《立法法》第6条将科学性原则正式确立为我国立法的法定原则之一，之后，绝大多数《立法学》教科书在论及我国立法的基本原则时都会着重阐述立法的科学性原则。这些教科书对于立法的科学性原则的阐述主要侧重于科学立法的基本要求。例如，有的认为，首先必须从我国社会主义初级阶段的实际国情出发来制定法律，完善法律;其次必须从我国建设和改革的需要和可能出发，逐步加强和完备我国的社会主义法律;再次必须深入调查研究，全面认识客观实际;最后必须重视对我国现存社会关系的研究。有的强调，立法的科学性原则首先表现为它的理性化特征，其次是体现为合理化，还体现为主观符合客观。有的主张，立法的科学原则问题，也就是实现立法的科学化、现代化问题，既需要实现立法观念的科学化，也需要从立法制度上解决问题，更需要解决立法方法、策略和其他技术问题。有的提出，对于立法的科学性原则可以分别从以下几方面加以理解:立法应当从中国和各地的实际出发;立法必须调查研究现实和历史的实际;立法科学与否要接受社会实践的检验;科学合理地规定权利与义务、权力与责任。
三、作为法治新方针的科学立法
党的十八大报告提出的法治建设新十六字方针的四个方面是既有明确界分又存在紧密联系的统一体。科学立法旨在获得法治所需之良法，这是法治建设的前提;严格执法、公正司法、全民守法则重在达至善治之状态，是法治建设的关键、保障和基础，四者统一于良法善治这一法治中国建设的总体目标之中。正如最早提出法治建设新十六字方针概念的学者之一王卫国所指出的，可以说，从34年前的十六字方针到今天的新十六字方针，不仅是从法制到法治、从法制建设到依法治国的概念递进，更是从基础打造到系统建构的理论演进，以及从局部突破向全面展开的战略推进。以下对作为法治建设新十六字方针的科学立法的内涵和基本要求予以分析。
从字面意义上理解的科学立法，可以有两种方式的解读。一种是将立法看作是立法活动的结果，以科学来修饰立法，即立法活动的结果或所制定的法律是不是科学的，于此，科学成为所立之法所应当具有的一种属性。另外一种是将立法看作是立法活动本身，以科学来修饰立法，即立法活动或立法过程是不是科学的，于此，科学便是立法活动或立法过程所应当体现的一种精神。这两种对科学立法的解读，可分别称之为静态意义上的科学立法和动态意义上的科学立法。
对作为法治建设新十六字方针的科学立法的内涵和基本要求的解读也应在新十六字方针的特定语境中来进行。同十一届三中全会提出的法制建设十六字方针一样，党的十八大提出的法治建设新十六字方针，是有特定内涵和指向的。其中，新十六字方针所针对的是在全面推进依法治国的宏观背景下，我国当前和今后很长一段时期内法治建设中存在的主要矛盾或问题，也就是说，其目标指向并不是我国法治建设中存在的所有矛盾或问题。就其中的科学立法而言，所要解决的也只是立法活动科学与否的问题，并试图通过科学立法来提高立法的质量，以获致法治所需之良法。因此，不能将良法本身的评判标准和对立法活动的其他要求，以科学的名义人为地植入到科学立法的内涵和和基本要求之中。而当科学一同和人类的自觉活动相联系时，其最一般的意义是指人类的自觉活动要符合客观实际，要实现主观与客观的统一，就必须认识和尊重客观规律。故此，所谓科学立法，是指立法活动作为立法者有目的、有意识的自觉活动，在充分认识和尊重事物发展客观规律的基础上，准确回应现实社会生活关系的客观立法需求，从而实现主观与客观的统一。而此种意义上的科学立法，其基本要求包括以下两个方面:
首先，充分认识和尊重事物发展的客观规律。立法活动应当在充分认识和尊重事物发展的客观规律的基础上进行，马克思在《论离婚法草案》一文中就有过经典的论述，他指出:立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么我们就应该责备他极端任性。同样，当私人想违反事物的本质任意妄为时，立法者也有权利把这种情况看做是极端任性。在这里，马克思为了突出立法者对事物发展的客观规律的尊重，强调立法者不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，从而揭示了立法的本质是反映事物的本质，立法应当以事物的本质为基础，而不是以个人的主观意志为基础。而要充分认识和尊重事物发展的客观规律，则进一步要求立法者坚持实事求是，一切从实际出发的思想路线，深入调查研究，全面认识和把握客观实际。对此，彭真曾经指出，各级人大的立法工作，应该、也有条件考虑基本的、重大的、长远的问题，进行系统的调查研究。而且这里所说的调查研究，不是一般视察，而是深入、系统的了解情况，研究问题13。正如党的十八大报告所指出的:我们必须清醒认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。在任何情况下都要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际。因此，坚持科学立法，首先就必须立足于社会主义初级阶段这个基本国情和最大实际，不能脱离、超越社会主义初级阶段。例如，我国社会主义初级阶段的一个突出特点是全国各地的经济、政治和文化的发展极不平衡。因此，在立法工作中就应当考虑到各地的实际情况，具体问题具体分析，从自己的实际出发来进行地方立法。这样才能真正做到科学立法。坚持正确的思想路线和深入调查研究是实现科学立法的总的指导思想和根本工作方法，与此同时，相应立法机制和具体立法工作方式的改进与完善也是必不可少的。例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若十重大问题的决定》提出的立法起草、论证、协调、审议机制，向下级人大征询立法意见机制，基层立法联系点制度，立法项目征集和论证制度，以及委托第三方起草法律法规草案制度的建立和健全，对于科学立法的实现而言，都将发挥非常重要和关键的作用。
其次，准确回应现实社会生活关系的立法需求。强调立法活动应当在充分认识和尊重事物发展的客观规律的基础上进行，并不意味着法律就是客观规律。正如德国著名法学家拉伦茨所指出的，一如语言、文学、艺术、国家或技术文明，法规范也是人类的创作，它是人类世界独有的构成部分。在此涵义上，它不属于自然界。就法律本身而言，它乃是人类的创造物，既有其客观性的一面，还有其主观性的一面。因此，在充分认识和尊重事物发展的客观规律的基础上，立法者还应当发挥其主观能动性，从事物发展的客观规律中发现现实社会生活关系的立法需求，并以恰当的方式准确地回应现实社会生活关系的立法需求。现实社会生活关系的立法需求是客观存在的，而如果立法者未加认识，或者虽然认识到了，却未以恰当的方式予以回应，那么，相应的法律是不可能被制定出来的，或者即使被制定出来，也难以有效地发挥其调整作用。就此，恩格斯曾指出:人们也可以在资产阶级大革命以后，以同一个罗马法为基础，制定出像法兰西民法典这样典型的资产阶级社会的法典。因此，如果说民法准则只是以法的形式表现了社会的经济生活条件，那么这种准则就可以依情况的不同而把这些条件有时表现得好，有时表现得坏。这就凸显了立法者的素质和相应的立法技术及方法的运用之于科学的立法活动的重要性。就我国当前和今后一段时期内的立法工作而言，准确回应现实社会生活关系的立法需求，就是要立足于当前和今后一段时期内我国经济社会发展的阶段性特征，结合全面推进依法治国的阶段性任务，紧密关注改革开放和社会发展中出现的新情况、新问题，敏锐把握经济、政治、文化、社会和生态文明建设的立法需求，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要;抓住各项建设事业中的主要矛盾和面临的重大问题，加强公民权利、市场经济、民主政治、文化事业、社会治理、国家安全、生态环境等重点领域立法，通过相应立法项目的科学立项和有效落实，为全面深化改革开放和全面建成小康社会提供更加有力的法制保障。
最后，值得注意的是，党的十八大报告确立的法治建设新十六字方针在讲到立法时提出的是科学立法，而没有提民主立法，而以往讲到立法时，二者经常是并提的。为什么法治建设新十六字方针中没有突出民主立法，而是使用了科学立法的概念?笔者认为，其可能的原因主要有三:其一，在现代民主政体下，民主本身就是立法的本质属性之一，也是立法权行使的合法性基础，因此，民主立法或立法民主是不言自明的;其二，正如前文所指出的，法治建设新十六字方针所指向的并不是我国法治建设中存在的所有矛盾或问题，而只是立法、执法、司法及守法各领域的主要矛盾或问题，就立法领域而言，其在当前和今后很长一段时期内存在的主要矛盾或问题是经由立法质量不高所显现出来的立法不科学，而不是立法不民主;其三，民主虽然能够通过程序化的方式解决多数人同意的问题，即多数决的问题，但民主并不会必然导致正确的决定，而科学立法可以将立法中的许多价值含量包括进去。当然，尽管法治建设新十六字方针没有突出民主立法，但这并不意味着是对民主立法的削弱，更不是对民主立法的否定。而且，就科学立法的实现而言，民主立法的作用也是应予肯定的④。虽然科学立法和民主立法在基本内涵、具体内容及价值目标上均存在差异，二者在某些情形下也存在一定的张力，但只要我们在立法过程中，根据不同立法阶段的主要任务和主要矛盾，在二者之间进行恰当地权衡和取舍，还是能够找到二者的契合点的。
综上所述，作为法治建设新十六字方针之一的科学立法，是我国法治建设发展至新的历史阶段，对立法工作提出的宏观总体要求，是科学精神在立法活动中的彰显，而不是具体方法、过程及技术上的要求。无论是科学立法还是民主立法，其最终目标都是要获致法治所需之良法，这既是二者内在统一的基础，也是二者发生冲突时进行权衡和取舍的基本依据。一般而言，合理的立法制度的设置将有助于科学立法目标的实现，而正在进行之中的《立法法》的修改，其相关的制度设置，如立法评估的全程化、立法规划的制度化及立法过程的民主化等，可视为是对此作出的一种积极的回应。然而，其实际的效果如何，仍有待于立法实践的检验。这是因为，实践是检验真理的唯一标准，立法科学与否，同样要接受实践的检验，而且，最终取决于实践的检验。