关于全民阅读立法争议中有一个现象， 发出反对声音的一方并不是反对全民阅读， 他们本身都是一群热爱阅读、想推动阅读事业发展的人， 他们疑虑的是立法的旨趣和相关具体内容的配套与协调问题， 甚至从人权保障上担忧公权力对私权利的侵害。这些意见确有其理， 如果全民阅读立法只是走形式， 不仅浪费立法成本， 而且适得其反， 可能还会引发社会的一种抵触情绪。对此， 本文从全民阅读立法目的出发， 阐明全民阅读的现实意义， 从法治角度探寻适合我国国情的全民阅读活动开展模式， 并结合国内外阅读政策与法律的制定情况， 提出基于PPP 模式的全民阅读立法设想。
一、全民阅读立法目的的阐述
阅读的好处通常从读者角度理解， 如英国思想家培根在《谈读书》中说： 读书之用有三： 一为怡神旷心，二为增趣添雅， 三为长才益智。 且阅读是老少皆宜的事情。阅读对于作者而言与读者一样意义重大。如果一个作品缺少了被阅读的机会， 那么作者创作的积极性是会日渐消亡的。这表明了阅读活动具有较强的互益性。个人阅读是一个读者与作者互动的过程， 全民阅读也是一个互动的过程， 只不过它的主体更广泛。这就决定了全民阅读的立法目的是在全社会形成一种主动阅读的风尚， 进而在知识交流过程中形成一种积极向上的民族精神凝聚力， 于民提高文化素质， 于国增强综合实力， 意义深远。
全民阅读的意义得到广泛认同， 这是无异议的， 问题在于 如何行动说到底， 读不读书是个人的选择， 如果阅读在生活的诸多选项中排名靠后， 政府和社会再怎么提倡和鼓励， 个人无动于衷， 还是于事无补。 如果全民阅读 只是政府的投入， 民众只是受体， 那么就是剃头挑子一头热， 不仅浪费公共资源，而且在自由意识浓厚的现代社会还有可能会被质疑洗脑。那么， 政府是不是就该当全民阅读 的甩手掌柜呢? 这也不对。在现代社会中， 伴随着行政权力在社会领域的扩张， 政府实际上控制着更多的公共资源， 行政在更宽广的社会领域发生作用， 它对社会的影响不再局限于经济与政治领域， 它还应积极保障公民发展权的实现、促进人的全面发展。作为政府的一项职责， 在现代社会给付行政不仅仅只是行政主体在公民失业、年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下， 依照有关法律、法规、规章或政策的规定， 赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为， 还应包括提高人们生活质量的应有福利的行为， 即给付行政一方面通过为个人提供特定目的的支持， 另一方面通过建设公共设施， 保障和改善公民的生活条件。给付行政不应局限于针对特殊人群的申请， 还应面对广大的普通公民， 即国家提供给社会大众的服务， 个人可以社会的一分子来分享之， 便是属于这个生存照顾。鉴于我国给付行政的发展历史， 在当下语境中， 给付行政的目的应从生存照顾转向福祉提高。 为公民提供必要的阅读条件就是现代服务型政府应该给予民众的保障。全民阅读立法就是要使阅读 成为国家、社会、个人都关心的事情， 形成公私合作的共赢局面。
二、全民阅读PPP 模式的选择
有出版业专家通过对台湾高雄市立图书馆以及第二书房北京金中都图书馆的考察认为PPP 这种方式是我们开展全民阅读、推动全民阅读非常好的方式， 无论是我们阅读空间、基础设施建设， 还是阅读的活动组织。PPP (Public-Private Partnership) 是20 世纪90 年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与社会资本之间的合作方式， 是指政府通过与社会资本建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种合作模式。 PPP 模式一般特征有： 一是伙伴关系; 二是利益共享; 三是风险共担。 全民阅读PPP 模式是政府、社会、个人共同推动全民阅读事业发展的方式。它与一般PPP 模式相比， 社会公益性更强， 合作关系持续时间更长， 有时超出以年为计算单位。它能适应中国国情， 解决我们当前在全民阅读中遇到的现实问题。
首先， 人的问题。依据中国新闻出版研究院发布的《全国国民阅读调查报告》显示， 20102015 年成人图书阅读率平均为55.9%， 未成年人图书阅读率平均为79.4%， 成年国民认为有关部门应当举办读书活动或读书节比例平均为66.7%。调查表明一方面我国国民尤其是成年人整体阅读率不高， 但是另一方面他们对于阅读的需求还是较强的， 这说明全民阅读有着较大的发展空间。虽然制约人们阅读兴趣的原因是多方面的， 但是沉默的螺旋 理论说明了舆论心理导向的重要影响。没有形成一种阅读的社会氛围， 去看书的人会越来越少。然而， 过度的阅读宣传会让多数人产生一种被 压迫感， 更何况阅读对于公民个人而言就是一项私权， 并非一种义务， 他有选择的自由。所以需要一种更主动的方式推动全民阅读活动的开展， PPP 模式在尊重个人意志的基础上， 通过恰当方式引导， 使个人投入到阅读活动之中。比如有的学校、社区以组织书友会的形式吸纳公众参与， 政府对这种活动给予一定物质支持， 这就是一种PPP 模式吸引阅读人气的好办法。除此之外， 社会力量， 比如企业采取与政府合作举办阅读活动的方式支持全民阅读， 无形中也会带动这个组织内部成员阅读的兴趣。PPP 模式以包容开放的态度吸纳公众主动参与阅读活动， 逐步会形成阅读感染效应。这种良好意愿需要借助立法以法律形式稳定地向公众表达， 形成一种持久性。
其次， 财的问题。任何活动不能没有资金的支持，阅读同样如此， 而且它还具有一种特殊性， 即阅读材料的版权问题。在当今社会把文字付诸印刷已经相当简单， 但是阅读材料的质量问题凸显， 良莠不齐， 真正称得上佳品的还是凤毛麟角。而好的阅读作品一般是需要作者付出艰辛的努力， 这些优秀的阅读作品在精神上是无价的， 在物质上则需以一定报酬的形式返还作者， 否则谁还有创作的动力， 保护知识产权的意义就在于此。
然而这种保护与阅读的推广之间是存在张力的， 一本书谁都买得起， 但是要买更多的书、想看的书就不是大多数个人都有的经济能力了。PPP 模式为解决这种创作与阅读价值矛盾提供了一种较好的办法。政府、社会、个人共同出资购买阅读材料， 在保护著作者权益的基础上实现全民共享。这个共享说起容易做起难， 最关键在于如何通过法律衡量各方利益， 实现社会利益最大化。最后， 物的问题。阅读需要场所和设施。依据《公共图书馆建设用地指标》(建标〔2008〕74 号) 关于公共图书馆的界定是指由各级人民政府投资兴办， 向社会公众开放的图书馆， 是具有文献信息资源的收集、整理、存储、传播、研究和服务等功能的公益性文化与社会教育设施。《中华人民共和国文化部2015 年文化发展统计公报》统计， 截至2015 年末， 我国公共图书馆3139 个、图书总藏量83844 万册、人均图书藏量0.61册。相对于人均量而言， 我国公共图书馆资源并不丰富， 而美国的公共图书馆数量多、分布广， 免费开放，是居民阅读和文化休闲的最佳场所， 根据美国图书馆协会最新统计数据， 美国有图书馆总馆8895 座， 分馆7641 座， 合计共有16536 座图书馆。 仅从数量看， 我国公共图书馆建设与发达国家还有很大距离。《中国高校图书馆发展报告》显示， 2014 年我国606 所高校的图书馆建筑总面积约为1491.9 万平方米(当年全国公共图书馆实际使用房屋建筑面积1231.6 万平方米)。这也表明我国图书馆除公共图书馆外还有包含学校图书馆、私人图书馆等在内的可利用资源。但是非公共型图书馆向社会开放需要慎重， 就以高校图书馆为例， 它的主要功能是服务于高等教育的教学与研究， 在大学教学资源已十分紧张的情形下， 简单地迎合舆论要求， 反而会干扰学校正常的教学秩序， 影响大学图书馆本该发挥的作用 。在PPP 模式中， 政府可以与高校协商解决学校图书馆适度对社会开放。高校结合实际提出开放方案，政府结合方案制定开放政策， 除了协助高校维护阅读秩序之外还应适当提供财政支持。对于私人图书馆等其他社会资源， 政府同样可与他们协商解决， 鼓励采取公私合作形式开展相关阅读项目。除图书馆外， 书店等与阅读紧密联系的单位都可以尝试这种模式。在PPP 模式运行中需要法律机制保障合作者之间公平、合理地分担责任， 保证全民阅读的实效。
三、基于PPP 模式的全民阅读立法设想
目前世界上很多国家从着眼于国家和民族的文化未来出发完成相关阅读政策制定与立法工作， 以规范文件的形式保障国民阅读能力的提高。仅2015 年出版的《国外全民阅读法律政策译介》(下述美国、俄罗斯关于阅读的法律政策内容主要参考此书) 就介绍了韩国的《阅读文化振兴法》、日本的《关于少年儿童读书活动推进法律》、俄罗斯的《国民阅读扶持与发展纲要》、美国的《卓越阅读法》、墨西哥的《促进阅读和图书法》等。通过对美国、俄罗斯的情况分析可以看到国外制定的关于阅读的规范性文件具有如下特点。
第一， 源于危机意识。美国的《卓越阅读法》制定初衷就是由于青少年阅读能力下降恐影响美国在全球中的领先地位。 2005 年全俄社会舆论研究中心和普希金图书馆对俄罗斯读书现状的调查显示37%的人从不读书。 作为一个阅读盛行的国家遭遇了全民阅读危机，这引发了社会关注。2006 年11 月， 为了推动国民阅读和图书推广， 俄罗斯出版与大众传媒署与俄罗斯图书联盟共同制定并发布了《国民阅读扶持与发展纲要》， 其引言中说： 在其他已有的尖锐的基本体系问题背景下，国民阅读兴趣的下降在很多方面不断加剧俄罗斯社会知识和建设性思想的匮乏。
第二， 重视公民参与。虽然阅读法律政策的主导者是政府， 但是政府通过各种形式吸纳各种力量主动参与。美国《卓越阅读法》专门规定阅读与读写能力合作伙伴关系补助， 其中详细界定了合作伙伴关系的构成， 必要参与者与可选参与者， 必要参与者能代表地区行政首长的意愿， 可选参与者范围更是广泛到服务提供商的参与。俄罗斯阅读中心是贯彻《国民阅读扶持与发展纲要》的重要载体， 它借鉴美国图书中心运作经验，依托各类图书馆而成立， 为非营利性机构， 其建立者和合作伙伴为作协、文学团体、中小学、高校、博物馆等。并且， 俄罗斯继续发挥其家庭阅读传统， 在公共图书馆和儿童图书馆里都设有指导阅读的家庭阅读研究机构、家庭阅读服务中心， 家庭阅读模式十分普及。
第三， 规定内容详细。美国在《卓越阅读法》中明确了政府的职责与任务， 引入市场机制， 形成建立阅读与读写能力合作伙伴关系的合同制度， 详细规定了合同的签订与履行及其专项资金的使用评估等细节。俄罗斯的《国民阅读扶持与发展纲要》虽然不是法律， 但是它的规定非常细致， 其中的计划分阶段分任务， 具体而明确， 并且详细规划了阅读普及系统、人员培训系统、阅读基础领域的管理系统等具体可行性方案， 而且纲要中多处提出要就某些问题在时机成熟时制定相关法律。
美国、俄罗斯制定了关于阅读的法律与政策的事实发出的信号是全民阅读问题带有全球性特征， 这个问题已经上升到国家发展战略层面。这个问题的解决需要政府主导， 但是光靠政府是不行的， 需要动员社会各种力量参与， 形成合作的长效机制。作为发展中国家， 中国同样面临着全民阅读问题， 对照前述俄罗斯的全民阅读危机情况， 中国国民图书阅读调查显示2005 年有51.3% 的人连一本图书都没有读过， 形势更严峻。虽然全民阅读问题已经引发社会广泛关注， 但是如何建立一种全民阅读制度保障体系仍在探索之中。
通过中国人大网法律法规系统检索国内阅读立法状况： 目前已经有五部地方性法规， 但全国性的规范性法律文件暂时没有。这些已有法规在国内关于全民阅读举措中具有一些创造性规定， 例如最早的一部地方性法规《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》(2014 年11 月27 日颁布) 关于组织建立全民阅读兼职推广员队伍制度的规定; 《湖北省全民阅读促进办法》(2014 年12 月6 日颁布) 关于对少数民族地区、革命老区开展全民阅读工作专项扶持的规定; 《辽宁省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》(2015年3 月31 日颁布) 对于全民阅读活动开展时间段的明确规定; 《深圳经济特区全民阅读促进条例》(2015 年12月24 日颁布) 关于政府对全民阅读促进活动经费补贴的规定; 《四川省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》(2016 年3 月29 日颁布) 规定强调了对各类儿童群体阅读的关注与支持。
这些地方性法规对于推动部分省市全民阅读活动开展起到了积极作用， 但是仍不完善， 主要的问题在于过于抽象， 虽然都倡导了全民参与的合作理念， 但是规定的可操作性不强。为此， 学习国外经验， 从国情出发提出如下基于PPP 模式的全民阅读立法设想。
首先， 在全国范围内应制定一部《全民阅读法》。该法统筹全局， 宜粗不宜细。主要规定以下几点： 第一， 明确将全民阅读作为国家发展战略之一写入立法目的。第二， 明确政府关于全民阅读的行政给付义务。进一步强调公共图书馆公益性并加大各级财政对其投入。第三， 参照国际惯例， 全国统一规定全民阅读日。第四， 确定全民阅读活动的政府主管部门， 支持民间成立各种关于阅读的社会组织。第五， 确定PPP 模式的运行方针， 授权地方政府以合同形式开展全民阅读公私合作项目， 具体实施形式与内容由地方立法细化落实。第六， 政府相关部门的监管制度， 包括阅读材料的审查和财政资金的审计等。第七， 建立权利救济制度， 对于各级政府违反法律法规关于全民阅读规定的行为可以通过公民、法人或其他组织向人民法院提请行政诉讼的方式保障合法权益。
其次， 完善与补充与全民阅读相关的法律规定。比如知识产权法对于著作权的保护可以进一步完善， 为一些优秀作品的网络传播建立可行的共享机制。税法对于积极参与全民阅读活动公开发行作品在版税上可采取减免措施。针对全民阅读PPP 模式特点完善相关财政法律制度。
再次， 完善与补充与全民阅读相关的行政法规和部门规章。政府建立和完善监督问责机制和保障机制。明确主管部门与相关协同部门的职责， 建立多部门协调机制。
最后， 各省市制定关于全民阅读的地方性法。地方立法具体细化并落实《全民阅读法》， 规定宜细不宜粗。主要内容涉及这样几大部分： 第一， 具体组织机构与参与主体。第二， 政府部门的具体职责。第三， 全民参与的形式与路径。形式应多样， 比如借助现代网络技术，公民、法人和其他组织可以通过线上或线下参加活动或者参与项目合作。第四， PPP 模式实施的具体规定。按PPP 运行流程分为三个阶段， 在前期通过科学调研与民意征集确定具体的项目， 通过政府采购形式确定合作方。在中期合作双方依据合同约定履行义务。在后期通过有效评估确定项目实施效果， 既作为最终财政支付依据，又可作为活动开展持续改进的参考。第五， 对本地区特殊情况采取针对性措施。例如有的地区外来务工人员比较多而阅读能力整体偏低， 就可以结合当地情况开展一些提升外来务工人员的阅读项目。第六， 规定具体的激励措施。激励分正负， 对积极参与全民阅读并取得较好效果的行为可以采取一系列奖励措施， 对于某些弄虚作假行为可以将其纳入诚信系统向社会公示。第七， 行政法律责任。行政主体由于作为或不作为违反全民阅读相关法律规范应依法承担相应法律责任。地方立法应在不违背上位法的前提下因地制宜鼓励更多体现地方特色的创新， 将全民阅读活动落地生根， 切实满足社会发展需求。
四、结语
全民阅读立法的意义绝不止是一种倡议， 更应是一种追求实效的创新。其效果也绝不在一时一世， 而是随着国家与民族进步持续地发展。世易时移， 变法宜矣，虽然不能说基于PPP 的全民阅读模式永远是最好的方式， 但是至少在当今中国社会是比较适宜的选择。基于PPP 模式的全民阅读立法就是要在法律框架下形成一种动员全社会力量切实保障公民阅读的权利， 通过更多读者主动阅读与思考， 在民主和法治氛围中形成中华民族精神凝聚力， 共谋国家发展、共享社会繁荣。