一、 问题 的提出 建国后，我国实行计划 经济 体制，以建筑成本确定价格的定额体系最大程度地减少了公有制主体之间结算的人力和物力，降低了工程建设主体双方间的交易费用，起到了积极的作用。但是，随着我国向 社会 主义市场经济的过渡，以成本定价格“量价合一”的定额体系的弊病也日益明显。
首先，以成本定价不利于激励 企业 提高生产效率、降低成本； 其次，以“量价合一”的共同定额依据计价，限制了企业间的竞争，不利于施工企业的优胜劣汰； 第三，定额由于测算的来源和依据、一般性和特殊性矛盾、时间和空间上的局限性，不可避免地偏离市场价，由此孳生租金空间，使一些工程建设项目成为合法或非法的逐利对象； 第四，由于“定额价与市场价并行的双轨制”的存在，对低于市场价的定额价分支项目补足，使最终计价结果既高于定额价、又高于市场价，更产生了人为扩大的租金空间； 第五，以成本定价的体系有别于以供求决定价格的国际惯例，不利于对外经济交流。 政府对工程定价体系积极探索改革途径，建设部于20世纪90年代初提出“控制量、指导价、竞争费”的工程造价改革思路。
广东顺德于2000年3月开始了“控制量，放开价，由企业自主报价，最终由市场形成价格”的改革，贴近了国际惯例。 2000年1月1日颁布实行的《中华人民共和国招标投标法》中第四十一条第二项规定：中标条件“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；”从而明文确定了建设市场以供求决定价格的合法性。
鉴于国情同时又规定，“但是投标价低于成本的除外。”由此提出了“不低于成本价投标”的问题。
有关人士曾将《招标投标法》规定“不低于成本价投标”的目的 总结 为四点：避免低价损害质量，维护招标人利益；防止过度竞争，维护投标人利益；避免损害合理报价者的利益；与《价格法》、《反不正当竞争法》等对反“低价倾销”的规定接轨。 实施对施工企业“不低于成本价投标”的约束 方法 主要有三类： 一是，在评标过程中剔除和避免低于成本的报价； 二是，工程实施过程中加强约束，以利益激励的方式，引导施工企业投标价不低于成本； 三是，上述两者兼施。
二、局限论析 对于第一类约束方式，在实施中有较大局限性。 首先是“成本”的定义问题。
对于“成本”是“社会平均成本”还是“企业个别成本”的问题，有较一致的意见。即使如此，对于企业个别成本的理解还是存在歧义，譬如期间费用是否计入成本。
从 会计 学的角度看，成本与费用的概念存在差异。从施工企业的运作看，许多企业以总部管理费的形式在项目的工程款中抽取，客观上形成了“成本”。
相反，另一些企业的期间费用从来也不向各单项工程分摊，从而不能得出与前者统一的“成本”；全国四级以上国有建筑企业2000年产值利税率仅为3.5%，由于企业的平均收入接近平均支出，且无标底招标项目的报价低于传统招标项目的报价，在建设市场成交价格振荡幅度较大的现状中，如果成本包括“总部管理费”或“期间费用”等支出 内容 ，必定有较多的无标底招标工程项目报价低于其“成本”。 其次是成本测算的问题。
财政部颁发了《企业会计准则-建造合同》，还制订了指南。但建造合同业务涉及的时间跨度长，收入及成本的内容变化多，还需要许多职业判断，会计 计算 比较复杂。
更有甚者， 目前 会计信息失真失实现象不但十分普遍，而且十分严重。据国家审计署对1290户国有大中型企业1999年度会计资料的审计，会计报表真实或基本真实的企业仅占企业总数