摘 要：美国加州拥有众多享誉世界的高校，支撑其发达高教系统的是自1960年以来稳定的高校拨款体制。按照成本分担原则，加州的高教拨款制度包含基数拨款、学生教学边际成本公式拨款以及学费政策制定。文章详细介绍了美国加州的公立高等院校的拨款制度及其变革；分析了其基数加增长和公式相结合的拨款方式，既保持了拨款制度的稳定性，又在一定程度上约束了高校对于规模扩张的追求；将加州大学系统内对于经费的分配和管理作为案例进行了分析。
关键词：加州；高教拨款体制；学费；加州大学
地处美国西海岸的加利福尼亚州不仅在美国人口最多，经济实力最强，而且拥有全美最庞大、完整和高水平的公立高等教育体系，涌现出加州大学伯克利分校、加州大学洛杉矶分校等世界闻名的一流公立高校，是美国发达的高等教育的缩影。
中国对于加州公立高等教育的研究主要集中于对其自1960年开始执行的《高等教育规划纲要》（Master Plan for Higher Education）的目标、内容、执行和发展的综述和分析，目前关于加州公立高校财政拨款方面的文献比较少。基于此，作者根据加州公立高等教育系统的结构，按照其成本分担的理念，详述了州政府对于公立高校的拨款方式和学费的制定与使用，并以加州大学系统内部的经费分配为例进一步解释了加州公立高等教育拨款体制的执行，以期对中国高等教育拨款体制改革起到一定的启示作用。
一、加州公立高校系统概况
加州拥有三大公立高校系统，分别是加州大学系统（UC）、加州州立大学系统（CSU）和加州社区学院系统（CCC）。三个系统承担的使命和职责不同，分工明确，互相补充。加州大学注重科学研究，定位为研究型大学，共有10个校区，包括世界知名的加州大学伯克利分校、加州大学洛杉矶分校等。加州州立大学有23个校区，属于教学型大学，可自主颁发学士和硕士学位，还可以同加州大学合作颁发联合博士学位。加州社区学院有109个校区，分别由州内72个地方政府管理，主要提供大学一年级和二年级（低年级）职业教育项目。
1960年，加州制定了著名的《高等教育规划纲要》[1]，对该州高等教育的目标和战略做出了纲领性规划，并影响至今。规划的指导原则是所有合格的加州人都应有机会接受高品质的、可负担的高等教育。规划提出了各种政策，包括高等学校的治理结构、功能定位、招生计划、财政资助等。
根据规划，加州大学系统主要招收加州公立高中毕业生中最优秀的1/8学生及所有符合要求的社区学院专升本学生；加州州立大学主要招收高中毕业生中位列前1/3的学生及所有符合要求的社区学院专升本学生；而社区学院则要招收所有高中毕业生以及有意愿接受教育的成人。
二、高等院校拨款的基本模式
加州对高等院校的拨款采用了基数加增长的方式。从1995年开始，为了避免高等教育财政受到经济波动的影响，开始由州政府分别与加州大学和加州州立大学签订协议，一般经费拨款以上年度的拨款为基数，每年的经费增长部分主要来源于三个方面，即高等教育成本、注册学生数和学杂费。教育成本的增长（称为一般基数增长）主要受到通货膨胀和高校为贯彻州政府的新的教育目标带来的经费增长等因素的影响。由注册学生数增长带来的经费增长采用了“边际成本”公式计算。学杂费是维持大学教学项目正常运转的重要经费来源，其增长随高校预算的增长而增长，以保持学杂费在经费总额中的份额不变，或者通过对总成本的测算，增加学杂费所占的份额。
（一）州政府与公立高校签订协议
州政府与大学签订的协议既包括增长部分的具体内容，也包括州政府期望大学达到的政策目标。协议的签署一般以四年为一个周期。在州政府与加州大学和加州州立大学2013年签订的协议中，为保证每年预算的稳定增加，对各个增长部分都规定了具体的目标。对于一般基数的增长部分，协议规定2005-2006年、2006-2007年两个预算年度的经费增长率不低于3%，2007-2008年度提高到4%，之后又提高到5%。对于注册学生数，协议规定每年保持2.5%的增长率。对于学费， 2005-2006年、2006-2007年本科生学费各增长8%，之后与人均收入的变化保持一致，并且允许在“财政状况”需要的情况下，学费最多可增长10%；研究生的学费在2005-2006学年、2006-2007学年增长10%，之后应逐步增长到本科生学费的1.5倍。[2]
作为协议的一部分，州政府同时对两所大学系统提出了目标要求：应按照1960年的《高等教育规划纲要》确定的标准招生；提高注册学生的保留率和毕业率；提高自然科学和数学学科的教师数量；同意社区学院的预备课程为学术和技术内容的整合；为社区提供更多的公共服务；每年为议会和州政府提供各种绩效考核的报告。
（二）边际成本公式（Marginal Cost Metho- dology）
加州对由注册学生数增长引起的经费增长的拨款采用了“边际成本”公式[3]。具体方法是假定固定成本不变，首先测算出增加一名标准全日制学生教学成本的增加额，即边际成本，然后用生均边际成本减去生均学费，再与新增标准全日制学生数相乘，得到政府拨款经费总额。
如何界定标准的全日制学生，是边际成本公式的第一步。对此，加州大学和加州州立大学有所差异。加州大学对全日制学生的计算区分了研究生和其他类型学生。一个标准的全日制研究生是指每学期修满24个学分的学生，如果达不到24个学分，则用该标准进行折算；对于其他类型学生则是以每学期30个学分来计算。可见，加州大学用学分量的不同来衡量研究生和其他类型学生的教育成本差异。加州州立大学的计算方式比较简单，所有学生均使用每学期24个学分来计算。
公式中的边际成本指新增一名学生的教学成本，首先将教学成本区分成不同的成本要素，然后分别测算每个要素的成本，最后加总得到边际教学成本。这些要素说明了教学成本涵盖的范围。加州现行的计算教学成本的要素由9个部分构成，分别是教师工资、教师福利、助教、教学设备更新、教学支持、学术支持、学生服务、机构支持、校园运营和维护。在1992年以前，加州对边际成本各个子要素的测算还考虑了院校类型、教育层次、教学模式等的成本差异；后来，鉴于这种分类过于复杂，不利于保持拨款的稳定性，加之加州各类高校功能定位清晰明确，加州政府对以前的分类方式进行了简化。在现行的类别中，主要区分了加州大学和加州州立大学。 边际成本的计算实际上是教学成本要素加入固定成本折旧的平均成本。因为与教学有关的边际成本公式中含有科研活动部分，所以加州大学系统的生均支出平均比加州州立大学多出20%。以教师工资为例，教师工资边际成本是根据新增学生数和生师比，得到所需新增教师数量，然后根据教师的工资水平测算出生均边际成本。在2005年以前，教师工资水平使用的是刚入校的讲师的工资标准，之后，使用的是上个年度新雇佣的所有教授的年平均工资。而边际成本要素中，教学支持、学术支持、学生服务和所在院校支持等各项固定成本的计算，均根据上一财年的经费和注册学生的数量得到生均经费，并对其进行折旧，就得到了各自的边际成本。
从经费来源上看，边际成本包括了政府拨款和学生学杂费两部分。因而，用边际成本公式计算的最终的政府拨款额度，是由边际成本减去学杂费收入得到的。
以2007-2008年度加州对边际成本的具体测算数据为例，描述上述边际成本拨款公式的具体操作过程（见表1）。
（三）学费标准的制定与使用
学杂费和政府拨款是加州高校教学经费的两个主要来源。由上面的边际成本公式可以看出，学费水平既会影响大学的总收入，也会影响州政府的拨款。州政府和大学签订的协议书对学费标准和学费的使用做出了规定。2013年协议中的主要条款有以下6点。第一，高等教育成本应由政府和学生共同分担，但是，州政府应该承担高等教育经费的主要部分，学生承担部分教育成本。第二，学费的增加应是逐步的、适中的、可预测的。学费的改变应至少在执行前10个月决定，每年增加的幅度不能超过10%。第三，本科生学费以年度为基础增加，逐步使每年本科生学费的增加与加州人均收入的变化相一致。但是，在政府遇到财政困难的时，可允许年度学费最多增加10%。第四，研究生和专业院校学费的调整由多种因素决定。每年研究生学费的确定应考虑相关地区的平均收费状况、学生成本分担比例、入学学生总的成本、维持和提高特定研究生项目的成本、州对特定项目所需的额外工作人员的成本等。为满足这些要求，研究生学费可以比本科生学费高50%。第五，各层次高校应在学费收入中留出一定比例，用作学生资助。对于本科生来说，新增学费收入的20%～33%将用于学生助学金。对于研究生来说，各层级大学可自主选择任意数额的学费用于助学金。州政府也应该提供充足的助学金，弥补学费不足，以满足需求的增加。第六，新增的学费收入不在政府预算之内。高校不需要将新增学费收入用在州政府已经确定的优先事项上，对于这部分学费收入如何支出拥有完全的自主权。
协议对学费标准的调整只是规定了一个基本的规则，实际调整由加州大学董事会和加州州立大学托管委员会分别自主决定。但是，州政府也会通过拨款影响大学学费的制定。在州政府计算拨款额度中使用的是平均学费收入数值，州政府采用各高校上年度学费标准的预测值，并不随高校对学费标准的调整而变化。另外，如果高校学费标准调整高于州政府设定的数值，州政府就会通过降低拨款以杜绝学校通过提高学费带来的好处；如果高校的学费收入预算低于州设定的水平，则高校经费会出现短缺。
三、结语
美国各州对于高等教育的拨款体制大致分为三类，一是以得克萨斯州为代表的完全的公式拨款体制，二是以密歇根州为代表的基数加增长的拨款体制，三是以加州为代表的混合拨款体制。加州发达的高等教育系统与其拨款方式无不相关，正是财政投入的保障和稳定，使得加州各高校的收入可以免受经济波动的影响，又可以约束高校盲目扩充规模。在具体的实践中，加州的拨款体制一直处于不断简化的过程，尤其是涉及教学边际成本的公式部分，20世纪90年代初进行改革后，一直尽量进行简化。
（一）高等教育拨款方式保持相对稳定
自1960年加州制定的《高等教育规划纲要》开始至今，虽然高等教育拨款方式在细节方面也进行了不断调整，但是基数加增长的基本框架没有发生太大变化。而且，对应整个加州的高教系统分类明确、相互补充的特点，按照规划纲要的要求，拨款中也对公立高校区分了不同等级。这种模式从财政制度上实现了高等教育满足不同类型学生的需要和扩大教育机会的发展目标。
（二）采用边际成本公式的拨款方式可以约束高校对规模扩张的盲目追求
边际成本是基于固定成本不变的情况下计算出的新增一个学生需要的教学经费，要低于平均成本。在这种方式下，由学生数的增加而增加的经费，会低于以平均成本为基础的经费增量，从而使得高校的平均收入下降。这对于抑制高校盲目的规模扩张起到了积极的作用。
（三）简化拨款过程
早期的加州高等院校拨款方式考虑的因素比较多而复杂，如在教学边际成本公式中，计算子要素的成本考虑了院校类型、高年级和低年级学生、授课形式、不同的实验室、田野工作等因素。后来，拨款方式大大简化为主要依据院校类型和教育层次，这一方面避免了因素太多而不能将经费集中于与教育相关的领域，另一方面提高了经费分配的公平性。
参考文献：
[1]Coons A G. A Master Plan for Higher Education in California[J]. California State Department of Education， 1960（9）：6-9.
[2]LAO Report. The 2013-14 Budget： Analysis of the Higher Education Budget， 2013[EB/OL]. http：//www.lao.ca.gov/analysis/2013/highered/higher-education-021213.pdf，2015-08-02.
[3]CPEC Commission Reports. 2011 Annual Report： Program Review， 2011[EB/OL]. http：//www.cpec.ca.gov/completereports/2011reports/11-07.pdf，2015-08-02.
[4]LAO Report. Analysis of the 2008-09 Budget Bill， Education Chapter， 2008[EB/OL]. http：//www.lao.ca.gov/analysis_2008/education/ed_anl08.pdf，2015-08-02.
[5]BSA Report. University of California， 2011[EB/OL]. http：//www.bsa.ca.gov/pdfs/reports/2010-105.pdf，2015-08-02.